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王春英:中国外交官职业化与中国特色大国外交

更新时间:2021-09-25 15:25:07
作者: 王春英  

   (二)管理机构及其制度的建立

   中华人民共和国中央人民政府成立后,在顺应形势变化建立外交关系、选派大使的同时,也逐步按照既定的指导思想和原则建立起自己的外交官制度。

   首先是建立外交官管理机构。建国初期,外交官从各个地方、各个行业选拔而来,具有不同的学历背景和工作经历,而外交官的工作特点决定了他们在国内外频繁流动,在不同的国家任职,因此,要充分调动这支队伍的积极性,做到人尽其才,必须进行有效管理,设立专职机构负责。

   外交部刚成立时,在办公厅下设人事处,负责人事管理,人事处是办公厅下设的五个处之一。随着建交国家增多,外交干部数量迅速增加,出国任职的外交官也越来越多。1952年,人事处从办公厅独立出来成立人事司,负责外交部及所属机构工作人员的任免、升降、迁调、考绩、统计、教育及生活待遇标准和干部福利等事项。(26)人事司的成立,标志着外交官的管理有了专门机构负责,开始走上制度化、规范化的轨道。1962年1月2日,外交部又成立了教育司。其主要职责是协助外交部领导管理外交学院和北京外国语学院,与人事司和有关单位共同负责部内和驻外使领馆的专、兼职翻译干部的培养、管理和调配,承担部内主要翻译任务、负责部领导同志的非通用语种的口译,以及负责部内干部和指导驻外干部的外文和文化的业余教育。(27)教育司的成立,标志着外交部有了专门负责干部培训的机构。人事司的独立与教育司的成立,为外交官职业化提供了坚强的组织保障。1964年,外交部设立政治部,次年,人事司改设为政治部干部部。1970年,教育司也并入政治部。(28)这样,外交人员的招录、晋升和教育培训等职能就统一由一个部门行使,克服了部门之间协调不力、信息沟通不畅等不利因素,在一定程度上提高了管理效率。

   其次是制定外交官管理制度。在1951年第一次使节会议上,周恩来就提出了制度建设的问题,强调“应当规范一套制度,大家必须遵守”。(29)根据周恩来的指示,外交部制定了一系列干部人事管理规则。1950-1955年制定了有关外交干部管理方面的各种规章制度40多种,涉及外交干部的选拔、任用、考核、纪律、奖惩、在职学习、待遇等方方面面。1950年制定《外交部人事制度》和《人事制度和外事人员守则》。1951年制定《外交部干部管理制度》《外交部干部培养提高纲要》《干部培养轮调计划》《临时回国工作干部注意事项》《出国干部携带儿童办法》。1952年制定《外交人员守则》《外交部在职干部学习制度》《外交部人事制度(草案)》《外交工作人员考核与奖惩暂行规定》。1953年制定《关于培养外交干部的几项建议》。这些规章制度,不仅为当时的外交干部管理提供了依据,满足了干部管理的迫切需要,而且体现了新中国外交干部管理的指导原则,有些在今天仍具有生命力,成为外交干部管理的基本准则,也成为外交官职业化的制度保障。

   (三)外交专业人才的培养

   外交工作的专业性很强,“任命无经验的外行人当外交使节,必然会使国家蒙受其害。”(30)因此,在完成建国初期的外交工作之后,外交部即着手采取措施培养专业外交人才。在1954年日内瓦会议和1955年万隆会议上,中国多边外交取得了成功,建交国家迅速增多,中国迎来了第二次建交高潮,对外交官的需求量大增。为适应这一新形势,外交部加大了专业人才的培养力度。

   1955年,外交部制定了《培养外交干部十二年规划》,第二年修订为《培养外交干部七年(1956-1962)规划》。为培养当时亟需的翻译人才,1958年,外交部根据周恩来的指示,会同教育部、北京外国语学院、北京俄语学院、北京大学等单位制定了以通用语种为主、补齐语种为中心任务的《十年规划》,计划在10年内培养35个语种452名高级翻译,培养对象主要从全国各外语院校毕业生、高年级学生和派赴国外的留学生中选拔。1959年,外交部会同教育部制定了培养56个语种初级翻译的三年规划。(31)1964年,中法建交后,根据周恩来和邓小平的指示,国务院外办、外交部、高教部向中央提交了《关于解决当前外语干部严重不足问题应急措施的报告》。根据报告,主要采取两项措施培养外语人才:一是在全国外语院校大量开办外语专科,招收高中毕业生进行突击培养;二是大量向国外派外语留学生。(32)1964年至1965年,教育部向国外派出了1000多名留学生。1966年“文革”开始后,派遣计划被迫中断。(33)1970年,中国同加拿大、意大利建交,周恩来预见到中国外交工作即将迎来大发展,指示北京外国语学院恢复招生,以便加速翻译人才的培养。1971年中国重返联合国,为适应形势的发展,周恩来同意采取紧急措施,从全国外语院校1966届毕业生和1964年派出的留学生中选调一批翻译进入外交部工作。1972年初,尼克松访华,在国际上产生重大影响,中国的建交国又增加了17个。周恩来批准从全国几所外语学校高中毕业生和尚未毕业的在校生中,选拔一批派到国外留学或到使馆重点学习外语。1972年和1973年,外交部先后选拔了130多人,派往22个国家,学习18种外语。(34)

   为了培养专业外交人才,1950年,在华北大学的基础上,成立中国人民大学,培养国家所需的干部。中国人民大学设立外交系,负责为新中国培养和培训外交人才。1955年,在中国人民大学外交系的基础上,正式成立外交学院,作为外交部培养外交人才和轮训初、中级外交干部的基地。1959年,原北京外国语学院和北京俄语学院合并组建北京外国语学院,也隶属外交部,培养外交干部。

   “文革”中,国内“左”倾错误不可避免地影响到外交官职业化。大使、参赞成为批斗的对象,外交部机关工作人员大部分被疏散到“五七干校”,外交官队伍遭到严重破坏。面对不利局面,周恩来多次指示外交部纠正错误做法。1968年12月,他在国务院各部委军管会、毛泽东思想宣传队、大联合委员会负责人会议上指出:“外交工作不能停,外交工作最怕干扰,右的不好,‘左’的也不好。”(35)1971年,周恩来在接见回国述职大使和外事单位负责人时将政治与业务结合起来,强调指出:“运动就是要落实在政策和业务上。无产阶级的政治挂帅‘挂’在什么地方呢?就是要挂在业务上。”(36)在纠正“左”倾错误的同时,周恩来十分注重外交官队伍建设。对国务院下放“五七干校”的干部,他指示要集中到同一单位,对于几所外语院校的大学毕业生,实行集中管理等待分配,并要求外交部会同中联部、外文局、外经贸委和外贸部等部门,对中央各部门的外事、翻译人才进行登记。1971年,北京外国语学院恢复招生,恢复派遣留学生到国外留学。这些做法为20世纪70年代中国第三轮建交高潮提供了人才储备。

   三、发展外交时期外交官职业化的长足进展

   1978年,党的十一届三中全会作出了以经济建设为中心、全面实行改革开放的重大决定。外交方向发生转变,旨在为国家经济和社会发展创造良好的外部环境,任务更加繁重,对外交官提出了更高的要求。这一时期,中国开始实行包括人事制度改革在内的全面改革。1980年,邓小平提出了干部“四化”方针,即革命化、年轻化、知识化和专业化。1987年,中共十三大提出建立国家公务员制度。在这个时代背景下,外交干部制度也随之进行改革和调整,其中最重要的内容就是通过考试方式录用外交官,改变了长期以来从党政军机关中选派或者从文科尤其是学语言的大学生中选拔外交官的做法,加速了外交官的职业化进程。

   (一)外交官考试录用制度的确立

   1989年1月9日,人事部和中组部联合下发《关于国家机关补充工作人员实行考试的通知》,指示从1989年起,国家行政机关补充工作人员,要贯彻公开、平等、竞争的原则,通过考试考核,择优录取,把好“进口”关,为今后全面推行国家公务员考试录用制度创造条件,并对考试的范围、方式和程序作了原则性规定。(37)从此,通过考试程序进入外交部成为主要方式,而“外交人员考试录取制度的建立标志着外交人员由非职业化转向职业化的开端”。(38)

   随着我国干部人事制度改革的推进,结合外交工作具体情况,外交部不断调整并完善考录的具体程序和方式。1989年至1994年,外交部在全国确定了20余所重点生源院校,自行组织考试,具体由干部司、公务员试点办公室和教育培训司等部门负责。各高校根据外交部分配的名额和报考要求组织学生报名,外交部根据考试成绩和考察情况择优录用。1995年至1999年,考试科目增加了行政职业能力测试。1993年8月,《国家公务员暂行条例》颁布,其中明确规定:国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员,采用公开考试、严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。中央国家行政机关公务员的录用考试,由国务院人事部门负责组织。为此,从1995年开始,外交部招录公务员在原来考试的基础上,增加了人事部组织的中央国家机关公务员公共科目考试内容,即行政职业能力测试。此项工作由人事部与外交部共同负责,单独为外交部组织,与专业考试同时进行,其成绩只作为参考,并不作为录取的依据。2000年至2004年,其纳入人事部全国统一考试。人事部不再单独为外交部组织考试,而是由外交部提前组织考试,根据录用计划确定录取人选后,参加人事部组织的国家公务员考试。这期间,生源院校范围扩大,报名方式也由高校按比例推荐改为网上公开报名。

   从2005年开始,外交部公务员考录工作全部纳入中央国家机关公务员考试。外交部不再限定生源院校范围,向所有高校毕业生开放,也不再提前组织考试。符合条件的考生在人事部网站上报名,先参加人事部组织的公务员考试。待考试成绩公布后,外交部按照1∶5或1∶4(非通用语和技术职位)的比例确定复试人选,参加外交部组织的专业复试。由于外交业务的特殊性,对部分生源如非通用语考生,人事部仍然采取单独命题的办法,以保证外交人才的专业性。

   外交事业需要不同类型、不同层次的人才,这些人才本身的差异性决定应采用不同的选拔方式。经过30多年的探索,根据国家公务员考试录用制度的要求,结合外交工作的专业性特点和外交事业发展的实际需要,外交部逐步确立了多种考试录用方式,形成了一套种类齐全、内容科学、程序规范的外交官考录体系,主要包括国家公务员录用考试、针对语言类以及涉外专业在校大学生的外交人才选拔考试、公开选拔中高级外交官考试以及借调外交干部考试等。通过考试考核,严把职业准入关,确保了新入职的外交官具有从事外交工作的基本素质和技能,为外交官职业化奠定了坚实的基础。

   (二)法律保障体系的完善

   任何职业都有其相应的物质和精神上的职业利益诉求,如职业的稳定、合理的薪酬、安全的工作环境、广阔的职业发展空间、受人尊重的职业地位,等等。国家只有提供特殊的保障,为从业者履行职责创造合理的职业环境,才能吸引越来越多的优秀人才,这个职业才能稳健发展,发挥其应有的作用。而法律是一切制度运行的坚实保障,因此,哈罗德·维伦斯基将颁布保护性法律作为衡量职业化的指标之一。(39)

   新中国成立之初,在全力选拔、培养人才满足新中国外交事业发展需要的同时,中央人民政府和外交部制定了一系列规章制度,规范外交干部的选任、晋升、轮岗等方面的管理,也保障外交干部的基本权益。但这些文件大多是行政法规或规章,法律效力层级不高。而长期以来在驻外外交人员管理方面的法律空缺,导致驻外外交机构在外交人员权利义务、工作待遇乃至诸如馆长职能权限等方面都多少存在一些问题,造成了管理障碍,影响了外交官队伍的进一步优化。

2005年4月27日,十届全国人大常委会通过《公务员法》,并于2006年1月1日起正式实施,公务员管理进入规范化、法治化的轨道。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论》2021年第2期
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