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江必新 蒋清华:习近平法治思想之宪法理论研究论纲

更新时间:2021-09-25 14:57:27
作者: 江必新 (进入专栏)   蒋清华  
白皮书《“一国两制”在香港特别行政区的实践》指出,在特别行政区制度下,“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。”(3)特区的高度自治权不是固有的。上述白皮书指出,特区的“高度自治权不是固有的,其唯一来源是中央授权。……高度自治权不是完全自治,也不是分权,而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力,香港特别行政区就享有多少权力,不存在‘剩余权力’”(55)。

   4.关于政党制度

   宪法规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。这是我国的一项基本政治制度,习近平将其称之为“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。(1)重要地位。习近平于2015年5月18日在中央统战工作会议上指出:“讲我们党、我们国家的制度优势和特点,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是很重要的一个方面。几十年的实践证明,这个制度是适合我国国情的,已植根于我国土壤,构成了中国特色社会主义制度的一个鲜明特色。……反映了人民当家作主的社会主义民主政治的本质,是我国政治格局稳定的重要制度保证。”(56)(2)三大优势功能。2018年3月4日,在参加全国政协十三届一次会议民盟等委员联组会时,习近平系统总结了我国政党制度的三大比较优势:其一,“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”;其二,“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗,有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”;其三,“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”(57)。

   与新型政党制度密切相关的是政协制度。习近平在2019年中央政协工作会议上指出:“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。”“发挥人民政协专门协商机构作用,需要完善制度机制。要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施,对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。”(58)

   5.关于基层群众自治制度

   基层群众自治制度也是我国的一项基本政治制度,是人民群众对农村村级、城市社区的公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的一种基层民主制度。习近平指出:“坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”(59)习近平从社会治理角度论述基层群众自治。例如,2018年11月6日,在上海考察时,习近平指出:“加强社区治理,既要发挥基层党组织的领导作用,也要发挥居民自治功能,把社区居民积极性、主动性调动起来,做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。”(60)2019年1月15日,在中央政法工作会议上,习近平指出:“要完善基层群众自治机制,调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性,打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”(61)

   6.关于党和国家机构职能体系

   党和国家机构职能体系是宪法制度的重要内容。宪法规定,一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。早在20世纪80年代初,习近平就批评部门林立、分工过细、层次繁多、机构臃肿等致使运转不灵、效率低下、官僚主义严重的弊端,认为如果不下决心进行机构改革,那么不论党的路线、方针、政策怎样正确,工作怎样有成绩,也是难以为继的。(62)经过多年思考,习近平形成了以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的系统成熟的党和国家机构职能体系的思想,并通过党的十九届三中全会的决策部署付诸实践,对党和国家组织结构和管理体制进行了系统性、整体性重构。

   第一,党和国家机构职能体系的内涵和定位。“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是由党和国家管理活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的有机整体,既有机构层面的,也有职能层面的。”(63)

   第二,党和国家机构职能体系的大格局。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,党和国家机构职能体系不仅包括党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系,还包括群团工作体系、事业单位工作体系。

   第三,党和国家机构职能体系的理想功能。“各类机构、各种职能相互衔接、相互融合,推动党和国家各项工作协调行动、高效运行”,党总揽全局、协调各方,各国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织以及武装力量等在党的统一领导下,“各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同,保证中央和地方各级政令统一、运行顺畅、执行高效、充满活力”(64)。据此,党的十九届三中全会提出,深化党和国家机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,全面提高国家治理能力和治理水平。

   第四,统筹设置党政机构。习近平《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》指出:“坚持一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,科学设定党和国家机构,正确定位、合理分工、增强合力,防止机构重叠、职能重复、工作重合。”“统筹调配资源,减少多头管理,减少职责分散交叉,使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调,形成统一高效的领导体制,保证党实施集中统一领导,保证其他机构协调联动。”(65)

   第五,设立国家的监察机关。习近平于2018年12月13日在中央政治局集体学习时指出:“国家监察是对公权力最直接最有效的监督”,“深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”(66)。为此,将监察行政部门、预防腐败局的职责,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建国家、省、市、县四级监察委员会,由同级人大产生,对人大负责,受人大监督,并同党的纪律检查机关合署办公。制定监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。

   (三)关于宪法实施的思想

   宪法实施是指宪法规定的制度及其蕴含的价值和精神得以具体化和现实化,从而使宪法理念和宪法制度在国家和社会生活中起到应有的作用。习近平高度重视宪法实施,提出了一系列重要观点。

   1.宪法实施总论

   第一,必须维护宪法权威。习近平从国家前途、党和人民共同意志的高度来强调维护宪法权威的极端重要性。“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”(67)“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”(68)

   第二,全面依法治国必须全面实施宪法。习近平深刻地指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”“全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求,必须全面贯彻实施宪法。全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”(69)

   第三,实施宪法的“四个坚持”。根据习近平在纪念现行《宪法》施行30周年大会上的讲话,全面贯彻实施宪法要做到四个坚持:一是坚持正确政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。二是坚持依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。三是坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。四是坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式。

   第四,立法是实施宪法的首要途径。习近平指出:“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。”(70)

   2.关于宪法修改

   第一,宪法修改的理论基础。我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。同时,“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果,才能具有持久生命力。”(71)

   第二,宪法修改必须慎重、科学。习近平在十九届二中全会上强调,“党中央决定对宪法进行适当修改是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的”。宪法修改是国家最为重要的政治活动和立法活动,“必须以极其严肃认真的科学态度来对待”(72)。

   第三,宪法修改的目的。习近平指出,宪法修改“目的是在保持宪法连续性、稳定性、权威性的前提下,通过修改使我国宪法更好体现人民意志,更好体现中国特色社会主义制度的优势,更好适应提高中国共产党长期执政能力、推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供宪法保障”(73)。

   第四,宪法修改的基本原则。根据习近平于2017年12月15日在中共中央召开党外人士座谈会上的讲话,以及王晨同志在第十三届全国人大第一次会议上所作的修宪说明,宪法修改的基本原则是:坚持党中央对修宪工作的集中统一领导;严格依法按程序进行;充分发扬民主、广泛凝聚共识,充分体现人民的意志;坚持对宪法作部分修改、不作大改。

   3.关于宪法实施的监督

   党的十八大胜利闭幕后不久,习近平就强调,“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”(74)。为此,提出了以下要求:

   第一,宪法监督机关要负起责任。习近平强调:“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”(75)

   第二,做好宪法解释工作。党的十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”。十九届四中全会要求“落实宪法解释程序机制”。

   第三,推进合宪性审查工作。习近平在党的十九大报告中提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”之后又在中央政治局第四次集体学习时强调,“要完善宪法监督制度,积极稳妥推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设。”(76)党的十八届四中全会、十九届四中全会都强调依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

   4.关于宪法宣传教育

   第一,宪法宣传教育的重要性。习近平指出:“加强宪法学习宣传教育,弘扬宪法精神、普及宪法知识,为加强宪法实施和监督营造良好氛围。宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰,加强宪法学习宣传教育是实施宪法的重要基础。”(77)

第二,宪法宣传教育的目标。习近平先后提出,“让宪法家喻户晓”(78)。“在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国政法大学学报. 2021,(02)
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