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张选举 陈伟莲:行政处罚决定法制审核司法审查问题研究

更新时间:2021-09-23 08:48:10
作者: 张选举   陈伟莲  

   摘要:  2021年修订的《行政处罚法》对法制审核作了突破性的规定——未经法制审核或者审核未通过的,不得作出行政处罚决定。这是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》部署的重要立法举措,也是依法行政的必然要求。法制审核作为一项重要的行政执法制度,要落在实处,需要准确把握其功能定位,具体的适用情形、审核的内容和司法审查的深度及强度。

   关键词:  法制审核 适用情形 程序 效力 司法审查

   一、引言

  

   在2021年修订《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称本法)前,各地各部门通过法规、部门规章或规范性文件对法制审核制度出台了专门规定,并在实践层面进行了有意义的探索。在司法实践中,人民法院也根据上述有关规定对法制审核程序进行了审查。(2021)晋0581行初5号行政判决书和(2021)闽08行终47号判决书均认为,相关执法机关应当按照所属地方法规规定进行法制审核但没有进行审核,其作出的行政处罚决定予以撤销。(2020)桂行申704号行政裁定书认为,法制审核属于行政机关内部程序,不影响行政处罚决定的效力。(2020)豫1623行初6号认为,行政执法机关提交的违法案件处理决定呈批表上法制机构审核意见栏没有负责人签名显属程序违法,依法应予撤销。尽管上述案例发生在本法实施前,且系依照地方法规或参照部门规章关于法制审核程序的规定进行裁判的,但凸显了一个(目前仍要面对的)重要问题——司法机关对法制审核程序的功能和价值认识不一。

  

   与此同时,本法第五十八条第一款关于法制审核适用情形的规定抽象且模糊,但又明确规定“未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定”。未经法制审核或者审核未通过,行政执法主体又作出了行政处罚决定,该决定的法律效力(或后果)又不得而知。针对上述问题,有必要进一步分析和研究。

  

   二、法制审核的功能定位及意义

  

   重大执法决定法制审核制度是要求行政执法机关作出重大执法决定前,由其法制机构对承办机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核,并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。[1]从本法的规定来看,需要在法制审核后方能作出行政处罚的决定,属于重大执法决定。法制审核对于规范执法程序、提升执法效率、提高执法水平、防范执法风险具有重要价值和意义。

  

   (一)法制审核程序是法定程序

  

   行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。[2]《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号,以下简称《指导意见》)指出,“重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前,要严格进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。”本法第五十八条第一款也作出了同样的规定。该处的“不得”,为法律规范的禁止性指引要求,表明立法对上述违反行为的绝对不能容忍性。这充分说明该程序是在法定情形下、必不可少的程序。

  

   (二)法制审核程序是优选程序

  

   从字面上看,应当进行法制审核的,限于本法第五十八条第一款规定的四种情形,确立的是不予法制审核为原则,法制审核为例外的程序原则;实际上,情况则并非如此。在“直接关系当事人或者第三人重大权益,经过听证程序的”和“涉及多个法律关系的”两种情形下,执法主体的程序裁量权很少,甚至“缩减至零”,应当提交法制审核。但是关于案件是否涉及重大公共利益、情况是否疑难复杂,这个涉及程序自由裁量权的问题,在操作上有相当的难度。为了避免执法风险和责任,作为“理性人”,案件调查人员和执法机关都会优先选择将案件提交法制机构予以审核。至于法律、法规规定应当进行法制审核的情形,那要看其具体规定。总之,这就在实际上确立了,法制审核为常态,不予法制审核为例外的原则。

  

   (三)法制审核程序是重要程序

  

   在办理涉及行政相对人或第三人重大权益的案件时,执法应当保持理性和审慎。法制审核可以充分挖掘和利用执法机关内部的专业力量,在相当程度上确保“查审分离”,其是行政执法机关实现自我预防、自我控制、自我纠错的重要机制。不管是对于维护人民群众的利益,还是对于提高执法水平,都大有裨益。

  

   三、法制审核适用情形

  

   (一)法制审核适用情形的规范分析

  

   关于法制审核适用情形,本法第五十八条第一款作出了相应的规定。

  

   1.关于本法第五十八条第一款第一项

  

   从应然层面上看,作为公权力机关的行政执法机关行使职权,应当是为了主张、维护公共利益;从实然层面上看,公共利益的内涵和外延又难以清晰界定。但这并不意味着在法制审核时,执法人员可以恣意判断公共利益的“重量级”。此处的“重大公共利益”应当是客观存在的和可衡量的。

  

   “重大公共利益”属于不确定概念,既包含“质”的不确定性,又包含“量”的不确定性。“重大公共利益”概念旨在表达立法者对行政执法机关所作的应然性规范指导,即立法者授权行政执法机关结合生活经验、立法目的、立法意图等将其价值具体化——执法主体通过法律解释,使其内涵和外延得以明晰,适用于具体个案。

  

   具体化不确定概念的主要方法是类型化。[3]如何实现“重大公共利益”概念的类型化?首先,应当把握《行政处罚法》的总则地位。“一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上作出的一般规定的法律规范,特别法则是与一般法不同的适用于特定时间、特定空间、特定主体 (或对象)、特定事项 (或行为)的法律规范。”[4]《行政处罚法》在行政处罚领域中为一般法,而其他法律中的行政处罚规定为特别法。案件是否涉及重大公共利益,应当从行政处罚特别法中寻找答案。其次,每一部专门行政法都有特定的规范目的,比如《中华人民共和国水法(2016修正)》第一条就明确了该法的规范目的,即为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用。探讨公共利益的内涵及其级别,应当基于专门行政法的规范目的进行类型化。再次,每部专门行政法的特别行政处罚(法律责任)规定,都是立法者根据公共利益“质”、“量”的考量而设计的理想法律秩序安排。执法主体应当基于专门行政法的规范目的,根据违法行为侵害对象及其数量将“重大公共利益”归类。比如同样是农村村民违法占地建住宅,但占用永久基本农田和非农用地所涉及的公共利益级别不可同日而语。

  

   尽管“重大公共利益”是在不断发展变化的,且上述方法在逻辑上也不一定完美周延。但是,一方面,在判断是否提交法制审核的功能层面,上述方法已然实现,因为本环节并不需要(也不可能)对该概念的判断过于精准;另一方面,它确保了执法主体对“重大公共利益”解释的一致性、客观性和可操作性。

  

   2.关于第五十八条第一款第二项

  

   1996年《行政处罚法》首次在我国法律上确立了听证制度。为了避免“听而不证”,听证流于形式,使听证真正成为行政执法机关行使行政处罚权的有效程序控制机制,本次《行政处罚法》修订对听证制度予以完善。一是扩大了听证的适用范围。将处于较大数额罚款等对当事人权益产生较大应不利影响的行政处罚种类纳入听证适用范围。同时,增加了概括条款和兜底条款,将其他较重的行政处罚及法律、法规、规章规定的其他情形,亦纳入听证适用范围。二是规范了听证程序。明确了当事人参与听证活动的权利义务,将听证参加人员扩大到有关人员。三是明确了听证笔录的法律效力,在一定程度上确立了“案卷排他原则”。行政执法机关应当根据听证笔录,作出行政处罚决定。

  

   行政处罚的听证可分为正式听证和非正式听证。行政处罚的正式听证是指行政机关在非本案调查人员的主持下,由调查取证人员、案件当事人、利害关系人及其委托代理人参加,听取各方的陈述意见、质证、提供证据的一种法律制度。行政处罚的非正式听证则是通过简易程序,为行政相对人提供一个陈述、申辩意见机会的一种听证程序。[5]本法第六十三条、、六十四条、六十五条规定的,为正式听证程序;第四十四条、四十五条规定的,为非正式听证程序。

  

   在第五十八条第一款第二项中,“直接关系当事人或者第三人重大权益”对“经过听证程序”的修饰和限定。从本法整体文本来说,本项中的听证,指的是正式听证,并不包括非正式听证。从适用范围上看,正式听证涉及行政相对人或利害关系人的重大权益,且有关人员提出了异议;从程序上看,正式听证更加规范,具有“准司法”性质,应当严肃予以对待;从效力上看,听证笔录系作出行政处罚决定的重要甚至唯一根据。在此情况下,提起法制审核,具有合理性、紧迫性和必要性。值得注意的是,该项强调的“经过听证程序”,是从应然层面和利益衡量角度来讲的,至于行政相对人或第三人是否申请了听证,还是提交了陈述申辩词,则在所不问。

  

   3.关于第五十八条第一款第三项

  

   根据GB/T15834-2011的规定,顿号表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿。显而易见,第三项的顿号应用情形属于“并列词语”之间的停顿。在不同层次并列词语之间使用顿号,会造成层次混乱,导致句子意思表达错误。该处顿号表明,“案件情况疑难复杂”和“涉及多个法律关系”处于同一表意层次,即前者并未包含后者。

  

   (1)所谓案件情况“疑难复杂”,并非来自于主观臆断,而是源自对行政处罚行为合法性要件——职权、证据、依据和程序等四个方面“疑难杂症”的理性判断。比如,职权方面,职权来源是否合法,是否存在权限争议等;证据方面,证据的“三性”(真实性、合法性、相关性)存在较大争议,是否达到处罚强度所对应的证明标准等;依据方面,适用法律的多种解释,法律规范的竞合与冲突等;程序方面,程序的补正、改正、追认是否法定程序和正当程序的要求等。若对案件情况“疑难复杂”失去相对确定的衡量标准,作为“理性人”的案件调查人员,易将原本无需法制审核的案件也“塞入”法制审核部门,则该部门会难承其重。因此,案件调查部门在向法制审核部门移送卷宗时,应当对所谓的“疑难复杂”适当说明并予以程序留痕。

  

(2)立法机关将“涉及多个法律关系”的案件纳入法制审核情形的初衷是好的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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