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张选举 陈伟莲:行政处罚决定法制审核司法审查问题研究

更新时间:2021-09-23 08:48:10
作者: 张选举   陈伟莲  
表面上,“多个法律关系”自然指的是两个或两个以上法律关系,但法律关系作为法学的基本范畴之一,概念极为抽象,理解和适用相当困难。让一线执法人员去判断法律关系的数量,简直是“强人所难”。从部门法角度看,此处的法律关系主要是指执法机关在办案时应当考虑的法律关系——行政法律关系,并不包括其他不应当考虑的法律关系,如民事法律关系。对于行政法律关系的意涵,不同学者有不同定义,但对于行政法律关系的构成要素,却有相当的共识,主要包括行政法律关系主体(行政主体与行政相对人)、行政法律关系内容(行政职权、行政职责与行政相对人权利义务等) 和行政法律关系客体(行政行为)。[6]从理论上来说,上述三要素中任一要素的变动,都将导致行政法律关系数量的变动。但这种理论探讨对于一线执法实践帮助不大。实践要求操作便捷、易懂。法律规范是法律关系形成、变更和消灭的法律依据;法律事实是指法律规范所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。法律规范和法律事实是理解和处理法律关系质量、数量的“钥匙”。在同一时空维度内,违法行为人违反多个(是否是同一法律规范,在所不问)法律规范的案件,即属于“涉及多个法律关系”的案件。在不同时间维度内、不同空间维度内或不同违法行为人违反行政法律规范的案件,当然属于“涉及多个法律关系”的案件。理清案件中的每一个法律关系,是正确“量罚”的基础。

  

   4.关于第五十八条第一款第四项

  

   法律、法规有相关规定的,应当进行法制审核,属于指引性规定;事实上,绝大多数省级人民政府、部厅级部门也出台了相关规范性文件,对法制审核的范围作出了规定。增加法制审核程序本身,并没有直接增加行政相对人的负担或减损行政相对人的权益,相反,对确保依法行政、提高执法效率则大有裨益。在上述规定没有缩减本法规定的法制审核范围时,相关行政执法主体都应当予以遵守。

  

   (二)法制审核适用情形的法益分析

  

   正是利益关系影响、制约或推动着立法的价值判断与选择,促使立法者产生立法愿望,并引导立法者实施立法行为的。[7]立法过程的利益衡量追求的是普遍的、大多数人的正义及抽象法律关系中的利益平衡。[8]本法第五十八条第一款规定的四种情形,实质上确定了案件是否纳入法制审核的根本标准——利益衡量标准。利益衡量标准包括三项指标:权益保护、执法效率和执法成本。

  

   比如第五十八条第一款规定的案件需要法制审核,不仅表明立法对该利益本身的重视,同时也表明立法对提高执法效率的殷切期望,即不要因为执法不规范导致行政处罚决定最终被撤销或确认无效,导致重大公共利益保护迟迟不到位。又如第二项规定涉及的案件需要法制审核,意在表明执法主体既要关注执法效率,更要注意谨慎、公正执法,强化对行政相对人或第三人权益的保护。之所以第三项规定涉及的案件也需要法制审核,是因为该类案件出错率高、影响面大、纠纷量多。当然,对于简易程序、小额罚款等行政处罚案件,依照利益衡量标准的三项指标, 则没有法制审核的必要性。

  

   事实上很多部门和地方都在努力统一、细化法制审核范围,制定法制审核目录清单。这种做法的初衷是好的,具有较强的操作性,但是不管多么具体详细的清单,也不可罗列全部应当纳入法制审核范围的情形。执法主体只有深刻把握法制审核适用情形的法益标准,才能以不变应万变。

  

   四、法制审核内容

  

   本法对法制审核内容未作具体规定。《指导意见》规定的法制审核内容主要为:行政执法主体是否合法,行政执法人员是否具备执法资格;行政执法程序是否合法;案件事实是否清楚,证据是否合法充分;适用法律、法规、规章是否准确,裁量基准运用是否适当;执法是否超越执法机关法定权限;行政执法文书是否完备、规范;违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。各地各部门发布实施的法制审核方案(办法)与上述规定几乎一致。但要把上述规定落实落稳,需要妥善处理以下几个重点、难点:

  

   (一)程序合法性审查

  

   1.程序合“法”的法不仅包括法律、法规、规章规定的执法程序,也包括规范文件规定的且与法律、法规、规章不相抵触的执法程序。规范性文件是行政机关结合当地实际,行使职权的一种合法形式和有效手段。行政机关应当依此诚信执法、自我拘束。

  

   2.程序合“法”的法不仅包括法定程序,也包括正当程序。法定程序强调的是程序的成文化外观,而正当程序更强调程序的内涵和价值。很难给正当程序下个统一的、明确的定义,但对正当程序的要求,社会却有相当的共识:行政主体行使职权必须符合最基本、最低程度的程序正义标准,具体包括公开、告知、听证、说明理由、回避、救济等。[9]正当程序的适用条件是:第一,当法律法规对行政机关的执法程序未进行规定之时,要填补该法律缺漏需要正当程序原则作为行政机关执法的程序指引;第二,当法律法规中对行政机关执法程序规定过于笼统之时,行政机关享有较大的程序自由裁量权,而正当程序原则可以作为判断行政机关自由裁量权行使是否适当的重要标准;第三,当法律法规中关于程序存在疑问,导致行政机关与行政相对人对行政执法程序理解不一时,也需要正当程序作指引,从而作出合理、合法的解释。[10]由此可见,多数地方和部门的法制审核方案(办法)将程序审核限定为是否符合“法定程序”,实际是缩小了程序法制审核的范围。

  

   (二)证据(事实)审核

  

   法制审核什么内容,从程序上来说,取决于行政执法承办机构向法制审核机构送审了什么材料。各地各部门的法制审核方案(办法)都以列举加兜底的方式,规定了应当送交法制审核的材料。该种规制方式很明确,要求相关指定的材料必须在送交审核前完成,对实务操作具有很强的指导作用。但其也有一定的“误导”作用,似乎审核方案(办法)指明的或法制审核机构明确要求的材料才需送审。实际上,案卷原则上应当整体送审,卷宗中部分材料不予送审的,应当具备合法、正当理由。

  

   1.坚持案卷排他原则。行政案卷,是指行政机关作出行政行为所依据的证据、记录和文件等根据一定顺序组成的相关材料。[11]行政执法卷宗是在执法过程中同步形成的,是执法行为实施过程的客观反映。行政机关作出行政处罚决定,应当以案卷作为唯一依据,不得以案卷以外的其他证据作出行政处罚决定,除行政认知、推定等特定情形外。在行政诉讼中,行政执法机关应当提交完整行政处罚卷宗。那么,鉴于在送交法制审核前,行政处罚行为即将进入“成熟”状态,拟作出的行政处罚决定书及相关证据都已形成,且法制审核作为执法机关的重要的内部风控机制,执法承办机构此时应当向法制审核机构送审此前形成的全部卷宗材料(证据),否则,所谓的法制审核将流于形式。

  

   2.把握证据审核重点。要明确行政处罚对象,即行政处罚法和相关法律法规规定的要件事实,包括实体性事实、程序性事实。行政处罚实体性事实包括行政违法行为构成要件事实和情节事实。行政处罚的程序性事实包括:告知行政处罚决定依据和告知当事人依法享有权利的事实;听取当事人陈述和申辩的事实;对当事人提出事实、理由或者证据进行复核的事实;依法听证的事实;关于回避的事实;未超过追究期限的事实等。[12]值得注意的是,须要法制审核的行政处罚案件要么涉及重大权益、要么疑难复杂、要么影响重大,因此应当秉持排除合理怀疑的证明标准,强化证据审核。

  

   (三)自由裁量权审核

  

   这里的自由裁量权审核主要是指裁量基准运用是否适当,即行政处罚的合理性审查。裁量基准的概念,理论界和实务界虽未统一,但大同小异。其中周佑勇教授认为,裁量基准是指“行政机关根据授权法的旨意,对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化得判断选择标准,其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束”。[13]裁量基准是执法主体根据本地方(领域)经验,制定的技术性操作规范。本法第三十四条明确规定,行政处罚裁量基准应当向社会公布。执法主体在作出行政处罚时,应当受到法律规范和裁量基准的双重拘束。审核裁量基准运用是否适当,并非行政处罚决定必须全部按照裁量基准作出,当严格按照裁量基准作出处罚明显违背正义时,执法主体可以“脱离”裁量基准的规定作出行政处罚决定,但应当说明正当理由,并有证据予以证明。

  

   五、法制审核的司法审查

  

   (一)司法审查的深度

  

   本法只规定法制审核的范围,并未规定法制审核的内容和深度。同样的,司法审查重在形式审查——审查法制审核步骤的有和无,即重点审查被诉行政处罚决定是否属于法制审核前置的情形。如行政处罚案件是否“涉及重大公共利益”、“直接关系当事人或者第三人重大权益”等方面,法院享有一定的裁量权。至于法制审核深度,是否规范全面等,司法权应当将这种行政性、技术性的裁量排除在外,尊重行政执法机关的“首次判断权”。但这种尊重也有下限,若任一法律人或理性人都能看出的重大执法缺陷,但法制审核机构依然予以通过的,徒有审核之名而无审核之实,应当视为没有进行法制审核。

  

   (二)司法审查的强度

  

   按照违法的程度,可将违法行政行为分为三个等级,即轻微的违法、一般的违法和重大且明显的违法。对于轻微违法的行政行为,可予补正;对于一般违法的行政行为,可予撤销;对于重大且明显违法的行政行为,则属于无效行政行为。[14]显然,行政诉讼判决的类型,是研判审查强度的“利器”。

  

   1.缺少法制审核程序的行政处罚决定不属于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十五条规定,“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。” 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定,“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。” 严格意义上说,法制审核程序是内部控权程序,属于辅助程序,并没有对行政相对人或第三人的利益产生直接影响,也没有影响行政相对人的参与权、知情权等基本程序权益。缺少法制审核程序的行政处罚行为,并不属于上述四种情形,不能算作无效行政行为。

  

2.《行政诉讼法》)第七十条规定,“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:……(三)违反法定程序的……”但该法第七十四条同时规定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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