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李丁 张耀军 巫锡炜 余丹林:政策执行与市场分割:《劳动合同法》长期影响的异质性研究*

更新时间:2021-09-18 08:55:47
作者: 李丁   张耀军   巫锡炜   余丹林  
本研究试图做出以下三方面的努力:一是更深入地评估《劳动合同法》的长期作用,并估算合同签订率的历时变化;二是刻画不同群体劳动合同签订率差异的变化;三是总结制度变迁的异质性影响及其对社会分层和不平等影响的解释框架。

   二、执行力度与市场分割

   《劳动合同法》保护每一个受雇者,为何不同地区和群体的合同签订率不同且福利增进效果存在差异呢?刘林平认为,在现有制度安排下,劳动合同只是劳资关系合法化的象征,签订与否可能受市场效率机制、合法性机制、网络人情机制影响。他利用2008年珠三角流动人口调查数据检验表明,在农民工劳动合同签订问题上,企业层次变量代表的合法性机制起主导作用,制度压力越大的企业劳动合同签订率越高,市场效率机制起补充作用,网络人情机制基本不起作用(刘林平、陈小娟,2010)。海外不少研究从政策执行角度对劳动规制的影响进行解释,并设法测量不同地区或单位政策执行力度与方式的差异(Almeida and Carneiro, 2011;Amin, 2007;Gallagher,etc., 2013)。这些研究提示《劳动合同法》发生影响是一个社会过程,可与组织制度理论及政策执行结合起来研究。

   制度作为一种社会合法性要求,可通过强制性、规范性、文化认知性因素对组织和人们的行为产生影响(Scott, etc., 2000)。制度传统和制度变迁会影响人们的认知和规范,进而框定人们的行为。但是,文化认知和规范性因素的改变需要较长时间,尤其是在那些信息闭塞,学习和改变能力较弱的群体中。短期内,强制性的政策执行影响更大,决定着制度变迁的真实效果。而政策执行受到各种结构性力量的影响,其中的“变通”“共谋”“选择性执行”“目标替换”“层层加码”“梗阻”等现象及其发生机制得到广泛研究(陈家建、边慧敏、邓湘树,2013;陈家建、张琼文,2015;陈丽君、傅衍,2016;邓晰隆、陈娟,2006;周雪光、练宏,2012;朱亚鹏、刘云香,2014)。《劳动合同法》颁布后同样面临执行问题,执行力度受到经济形势、政府关注度的影响。

   《劳动合同法》出台前后有不少人质疑,但中央立法机构最终以“劳动者保护作为立法主旨,同时兼顾企业的合法权益”立场高票通过新法并付诸实施(常凯,2013;李小瑛、Richard Freeman, 2014)。2008年是《劳动合同法》实施的第一年,相关部门做了大量传播教育和督查工作,中央政府和很多地方都将新法实施后劳动合同签订等情况作为重要内容写进政府工作报告。劳动者普遍关注新法出台,在权利认知和规范认同上有较大进步,劳动争议大量增加。但很快,全球金融危机爆发,《劳动合同法》强制性的政策执行力度有所减弱。《劳动统计年鉴2011》表9-2显示,2010年全国劳动争议受理数相对于2008年减少了9万多件,下降了13%,仲裁裁决占比下降了2.1个百分点,争议结果中劳动者胜诉比例下降了8.3个百分点。④尽管仅农民工中就有大量未签订劳动合同的情况,但国家统计局年度数据库显示劳动保障监察补签劳动合同人数在2007年达到峰值1653万后快速下降,到2013年时仅512万。在社会文化认知和规范共识尚未稳固建立的情况下,执行力度下降将影响受雇者合同签订率的变化,因此我们提出如下假设:

   假设1:《劳动合同法》实施当年执行力度大,劳动合同签订率提升幅度大,签订合同对收入水平和是否加班等劳动福利的影响较明显;但由于后续政策执行力度有所下降,受雇者劳动合同签订率及其影响将出现回落。

   除了时间上的变化,不同地区《劳动合同法》执行力度也存在较大差异。在行政发包制和“政治锦标赛”体制下 (周黎安,2007,2018),经济发展是地方官员比拼的重要指标。为推动地方经济发展,地方政府和官员常常会通过税收和地价优惠,在保证提供充足、廉价、守纪律的合格劳动力等方面努力,甚至帮助资本和企业平抑劳工不满。但偏袒资本,忽视劳工权益会积压矛盾,导致信访、罢工、堵路等冲突事件,影响社会稳定。如果发生恶性事件和重大舆情,更会影响官员形象、政绩和晋升。因此,地方政府和官员需要在“发展”和“稳定”间寻找平衡,既要为经济发展创造宽松条件,又要保证劳工的权益和获得感。然而,不同地区因发展条件和阶段不同,经济发展历程、模式、压力存在一定差异,对劳工权益的保护程度不同。

   主要大城市和东部地区是改革开放后新增就业的主要分布区域,也是国家劳动规制重点关注地方。“广东省抽样调查显示,《劳动合同法》实施后,1年以下期限的劳动合同所占比例从60%降到10%以下,3年左右期限的劳动合同与无固定期限劳动合同所占比例从30%提高到80%以上。”⑤这与《劳动合同法》在当地执行力度大以及劳动部门的回应性提高紧密相关。长三角地区则因工业化模式的差异,在劳工权益保护方面做得比珠三角地区更好(汪建华、范璐璐、张书琬,2018)。中部地区为了承接沿海地区转移产能,推动经济增长,在《劳动合同法》执行力度上可能比经济发展慢一些的西部地区更小一些。《劳动统计年鉴2011》表9-2显示,2010年西部省份受理劳动争议案例数相对于2008年的增幅比中部省份高4个百分点,结案数增长率高将近10个百分点,西部地区仲裁下降比例也比中部地区低3个百分点以上。⑥因此,我们提出如下假设:

   假设2:在研究时段内,京津沪及其他东部地区劳动合同签订率较高,西部地区次之,中部地区最低。

   而在同一地区,由于行政资源有限,政策执行很难均匀推开。在《劳动合同法》执行过程中,体制内单位、规模以上企业目标更明显,面临较大执行压力。刘林平所指“制度合法性压力”部分可被理解为从企业角度感受到的政策执行力度。体制内单位由于与党和政府直接相关,发生劳资纠纷甚至会带来政治影响,合法性压力较大(刘林平、陈小娟,2010)。官方数据表明,规模以上企业、体制内单位员工的劳动合同签订率比其他企业高不少。2010年规模以上企业的合同签订率达到97%以上,比2007年底提高6.3个百分点,小型企业的劳动合同签订率也有提高,但只有65%⑦。因此,在此类单位就业的受雇者更有可能获得正式书面合同和更好的福利待遇,而那些在体制外的政府难以监督的数量众多、规模较小的单位就业的劳动者得到的有效保护更差一些。这就涉及劳动力市场的结构问题。

   劳动力市场分割理论基于不同层次就业单位及劳动者的特征,将劳动力市场分为主要劳动力市场和次要劳动力市场(Doeringer and Piore, 1970)。在主要劳动力市场,劳动者文化水平高,收入高,工作稳定,工作条件好,培训机会多,具有良好晋升机制;而次要劳动力市场的情况与此相反,劳动者不仅收入低,工作不稳定,工作条件差,而且接受教育和培训对提高收入的作用有限。由于两种劳动力市场差距大,劳动者很少能在两个市场间流动(宋林、亓同敏,2014;王德文、吴要武、蔡昉,2004;吴愈晓,2011;张展新,2004)。主要劳动力市场,劳资双方协议通常超过法律规定最低标准,签订合同的可能性大,而在次要劳动力市场,实际协议经常无法达到法律规定的标准,劳动者若无其他就业机会,就不得不接受“非正式”工作(包括不签劳动合同),而规制部门并没有能力保证这些劳动关系都达到法律标准。实际上,非正式经济是中国劳动者尤其是农民实现非农就业,分享经济增长的重要方式(常进雄,2003;黄宗智,2009,2010;李实、邓曲恒,2004;吴要武、蔡昉,2006)。在计件制、宿舍制等管理制度安排下,规模庞大且缺乏组织的劳动者 “逐底竞争” ,很多打工者主动选择订单充足稳定,加班时间比较长的工作(任焰、潘毅,2006;雍昕、刘林平,2014)。加上社保制度不完善,社保资金跨地区转移困难,很多外来劳工宁愿与雇主合谋多拿现金也不缴纳社会保险。劳动力市场的这种分割结构一定程度上反映了制度执行力度的差异。在渐进改革背景下,距离资源分配渠道更近的人更容易获得相对优势,得到制度变革的好处(Nee, 1989)。基于此,我们提出如下假设:

   假设3:相对于民营企业和个体自营单位,国有、集体、三资企业劳动合同签订率较高,增长也较快。

   假设4:教育水平较高的受雇者劳动合同签订率更高,新法出台后合同签订率增长较快且更为稳定。

   市场分割理论将分割的市场结构视作一种既定结构,较少考虑制度变迁对劳动力市场结构本身的影响。如《劳动合同法》实施后,非正式劳动力市场和正式劳动力市场之间的差异变化了么?两个劳动力市场中人力资本、户籍、性别等因素对劳动合同签订的影响是否发生变化?受《劳动合同法》规制模式和执行模式影响,我国《劳动合同法》的执行力度结构与既有社会权力结构和市场分割结构高度耦合,新法并未给次级劳动力市场中受雇者新的不同于主要劳动力市场劳动者的独享资源和权利,只给予法律上平等的而实际执行难度更大的保护。因此,这种制度变迁可能很难改变既存结构性差异,但当制度被普遍严格地执行时,各个群体之间的差异会相对较小,而对制度执行的重视下降后,群体之间的差异就会再次扩大。由此,本文提出如下假设:

   假设5:作为一种普遍性法规,《劳动合同法》可改善各类受雇群体的合同签订率,包括中西部地区、民营企业中的受雇者,农业户籍和教育水平不高的受雇者;但无法改变主要劳动力市场和次要劳动力市场的分化结构,不同受雇者群体的合同签订率的差异在新法实施后仍将存在,甚至有所扩大。

   三、数据来源与基本描述

   本文所用数据主要来自中国人民大学中国调查与数据中心组织的中国综合社会调查(CGSS)。该调查采用分层多阶段随机抽样的方式,在全国范围抽取18岁及以上的成年人进行访问。在2006年、2008年、2010年、2011年、2012年、2013年和2015年的调查中,都询问了受访者调查时的受雇状态,是否与工作单位签订劳动合同,合同期限多长等信息。这为我们估算《劳动合同法》实施前后合同签订率的历时变化及群体差异的变化提供了可能。需要说明的是,CGSS2006、CGSS2008的抽样框、末端抽样方式、执行团队与2010—2015年有所不同,对各年数据可比性会有一定影响,但历年数据都对中国多数省份成年人口具有较好的代表性。为了让不同年份数据有更好的可比性,我们将分析对象控制为18—60岁成年人口,并主要关注其中从事非农工作且有雇主的劳动者的劳动合同签订情况。由于《劳动合同法》的执行可能会影响就业机会及其结构,因此基础数据描述中我们会先分析研究对象是否就业、正式就业、非正式就业的情况。

   数据显示,《劳动合同法》实施后,成年人劳动参与率总体稳定,职业非农化比例提高,失业率相对较低且比较稳定,退出劳动力市场(目前无工作但未找工作)的比例有所起伏。

   非农就业者的受雇状况存在一定波动。2008年《劳动合同法》实施当年表示有固定雇主的比例有所增加,但2010年、2011年就回落到2006年水平,2012年及以后才回升到2008年的水平。无固定雇主的临散工、劳务工比例在2010年及之后的调查中都相对较高,个体户或自由职业者的比例有所降低。

   控制基本特征后,历次调查受访者工作状态存在一定差异。2008年数据和2006年数据相差较小,除了非农就业者中受雇者比例较高外。2010年后数据中,总样本中失业相对于在业的概率显著下降了(发生比只有2006年的40%左右),退出劳动力市场的概率提高了;而工作的人中,非农工作相对于农业工作的概率提高了;但非农工作者中,受雇相对于自雇的概率整体降低。从失业率看,2008年之后全国就业状况并不太差,得益于自雇劳动市场扩张,职业非农化持续推进。

《劳动合同法》正式实施的2008年,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第5期
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