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张雪莉:反腐败跨境追逃追赃的制度困境与路径选择

更新时间:2021-09-18 08:51:06
作者: 张雪莉  

   【内容提要】 党的十八大以来我国重拳整治腐败,向全世界彰显了除腐必尽的决心。在反腐败取得显著成绩的同时,仍有一些腐败分子携带巨额赃款逍遥海外,严重削弱了我国的反腐败工作成效。由于跨境反腐败工作牵涉多个国家或地区,各国或地区之间存在诸多利益分歧,这使得我国对外面临着如何与腐败分子流入国建立合作机制的难题,对内面临着如何衔接多边条约、双边条约与国内法之间关系的难题。本文指出,以引渡为主的跨境追逃追赃机制有待完善,并建议在国际合作的基础上,建立以追赃为重心,以劝返为主要措施的中国特色反腐败跨境追逃追赃机制。

   【关键词】 反腐败,跨境追逃,跨境追赃,国际合作

  

   一、 研究背景

   经济全球化使得全球信息和资本的一体化浪潮日益汹涌,作为社会行为组成部分的犯罪行为所呈现出的国际化趋势也更加明显。经济和资本在全世界畅通无阻流动,腐败分子无论是在国外还是在国内犯罪后转移资产甚至快速携款潜逃都十分便利。这些腐败分子逃往美国、加拿大、澳大利亚、南非、英国、比利时、俄罗斯、日本、泰国等五大洲近100多个国家和地区,导致各国在取证、追逃和追赃等方面日益困难。这一严峻的事态,一方面,表明在实践中单靠中国自身力量根本无法实施跨境追逃和追赃工作,迫切需要加快建立国际反腐败合作机制,实施全球追逃追赃;另一方面,也从理论上提出了深入认识跨境追逃追赃制度之法理意义的任务,以便促进中国法律与国际法相关规则实现有机协同。

   众所周知,现代民族国家兴起的一大标志即在于国家对其疆域内公共秩序的构建与维护,侵犯公权力公益性的腐败行为当然在一国法律的管辖范围内,而在全球化交往日益频繁的背景下,境外追逃追赃必须基于尊重主权国家司法权独立的国际法原则。因此,境外追逃追赃在法理上可以视为法律管辖权通过国际法许可的协同方式而得以有效拓展。①

   为了更好地开展跨境追逃追赃工作,近年来我国积极参与联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等多边框架下的反腐败合作,与28个国家新缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定43项,国家监委与10个国家反腐败执法机构和国际组织签订合作协议11项,初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络。2003年联合国大会审议通过的《联合国反腐败公约》从根本上开启了腐败全球化治理的时代。②2014年亚太经合组织第26届部长级会议通过了《北京反腐败宣言》,并成立亚太经合组织反腐败执法合作网络。从实施效果来看,我国在组织搭建反腐败区域追逃追赃平台方面取得了一定的成绩。例如,在各国的协助下,我国“2014年至2020年6月,共从120多个国家和地区追回外逃人员7831人,包括党员和国家工作人员2075人、‘红通人员’348人、‘百名红通人员’60人,追回赃款196.54亿元,有效削减了外逃人员存量;其中,国家监委成立以来,共追回外逃人员3848人,包括党员和国家工作人员1306人、‘红通人员’116人、‘百名红通人员’8人,追回赃款99.11亿元,追回人数、追赃金额同比均大幅增长,改革形成的制度优势进一步转化成为追逃追赃领域治理效能;新增外逃党员和国家工作人员明显减少,从2014年的101人降至2015年31人、2016年19人、2017年4人、2018年9人、2019年4人,有力遏制住外逃蔓延势头”。③

   虽然国际合作和区域合作为我国跨境追逃追赃工作的推进提供了许多帮助,但是目前仍有很多法律实践和理论认识层面的问题亟待解决。《联合国反腐败公约》在各国适用均须面对如何与国内法相衔接的问题。我国作为最大的发展中国家和全球第二大经济体,在实践中需要考虑的因素相当多,不可能完全复制他国经验以及国际法既有规则。因此,在探讨国内法与国际法衔接问题时,更须对引渡、资产追回、国际司法协助等实务性事项加以研究,以便推动国内立法与《联合国反腐败公约》在操作层面的无缝衔接,而避免过多陷入因文化、体制和发展阶段差异造成的争议。

   近年来,随着我国在国际社会中经济政治地位的提升,特别是党的十八大之后,我国先后提出“构建丝绸之路经济带”和“建设21世纪海上丝绸之路”的倡议,即“一带一路”建设,加强了与中亚和东南亚以及大洋洲各国的联系。在此基础上,我国又牵头组建亚洲基础设施投资银行,为我国在国际事务中赢得了更多的话语权和主动权。这些都为我国开展国际追逃追赃工作奠定了坚实的基础。

   本文从实务和理论相结合的视角,提出借助我国在国际事务中的地位优势以及在《北京反腐败宣言》中的主导作用,加强国内制度建设和国际合作,从而增强我国跨境追逃追赃的实效。

   二、 我国跨境追逃追赃面临的制度难题

   由于发展阶段不同,我国与西方发达国家面对的问题不完全相同,对于跨境反腐的制度设计也存在着目标和手段上的显著差异,这种状况决定了各国不可能形成实质性内容相统一的跨境反腐规则,而只能寻求通过引渡制度等国际司法合作的程序性方法来解决问题。

   (一)当前各国跨境反腐目标存在显著差异

   中国和俄罗斯虽然社会体制、文化传统不同,但是两国均处于社会转型期,公权在资源配置过程中的参与度相当高,且在相应领域的法律规范并不健全,由此出现了较大规模的国内腐败和资产外逃现象。④在俄罗斯,随着社会制度的逐渐发展和转型,很多苏联时期的公有资产逐步转化为私有财产,一大批原来的“权贵阶层”在资产再次分配中成为直接受益者,俨然成为“新权贵阶层”。1997年,俄罗斯《自由思想》曾刊载文章《俄罗斯的新阶级》,抨击这种行为:“私有化过程中,国有财产没有被最有权力获得财产的人所获取,也没有被有能力利用国有财产造福社会的人所获取,而是被早就准备窃取这些国有资产的人装入口袋。”⑤据报道,仅在塞浦路斯银行,俄罗斯富豪的存款就接近200亿欧元,占到塞浦路斯存款总数的三分之一,其中大部分属于腐败资金。同样,在中国,一些人利用手中的公权力,在扶贫、拆迁、治水、城镇化改造、涉农补贴、基础工程建设等过程中瞒天过海,将国家专款据为己有,并通过地下钱庄、移民投资等非法手段转入他国,造成大额国有资产流失。

   欧美等西方国家处于另一种发展阶段,其腐败行为的表现也与转型国家不同。由于资本主义的本质特征以及全球化趋势,全球大部分国家和地区成为欧美等老牌资本主义国家的市场,特别是这些国家的跨国公司在其他国家和地区参与商业贸易活动时,商业贿赂问题逐渐成为欧美等西方国家重点关注的问题。⑥为了维护市场经济秩序和维护国家形象,保护各跨国公司的权利,1977年美国制定《反海外腐败法》,旨在限制美国公司通过个人贿赂国外政府官员的行为,其主要目的就是为了打击商业贿赂行为。为了让更多的国家参与进来,美国积极寻求主要商业伙伴国家的支持,先后与欧美及亚非拉等国家签订条约,并协助这些国家制定类似的法律法规共同打击商业贿赂行为。因此,美国《反海外腐败法》成为很多国家制定反海外腐败法律的蓝本。2010年英国颁布《反贿赂法》,将英格兰和威尔士先前与贿赂有关的分散法律编纂成法典,被称为“世界上最严厉的反贿赂法律”。2015年国际足联反腐败案就是美国海外反腐的标志性案例,也是欧美等国在打击跨境反腐败方面最直接的表现。

   如此看来,中国和俄罗斯等发展中国家与欧美等西方发达国家的跨境反腐败目标和方向是错位的,这就直接导致各国在研究跨境反腐败过程中,关注点和研究方向是不同的,难以形成实质内容相统一的相关法律规范。

   (二)我国跨境追逃追赃的制度设计难点

   一般认为,跨境追逃和跨境追赃是两种不同的司法机制,学者们将追逃和追赃作为两种司法行为,进行独立分析和研究。⑦由于各国制度设计和理论认识上的差异,我国的跨境追逃追赃存在着许多尚未解决的国际法难点。

   1. 跨境追逃的难点

   跨境追逃,通常是指对潜逃或藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人或者已决犯,通过引渡或其他手段,将其遣返回国并依法追究其法律责任的司法机制。我国有四种境外追逃措施,分别是引渡、劝返、异地追诉和非法移民遣返。⑧其中,引渡是起步最早,发展最为完善的国际刑事司法合作制度,是国际司法合作中最为常见的追逃措施,也是我国跨境追逃的主要解决办法,而非法移民遣返、异地追诉和劝返则被称为引渡的替代措施。⑨我国在相关制度机制的建设上都有一定不足,时常导致跨境追逃工作难以有效开展。

   (1)引渡制度的不健全与应对

   引渡,是指一国把在该国境内被他国指控为犯罪或已被他国判刑的人,根据有关国家的请求移交给请求国审判或处罚的一项国际司法协助制度。引渡在应用时受引渡条

   约前置,死刑不引渡等国际社会通行原则的限制。引渡条约前置原则,又称条约前置主义,是《联合国反腐败公约》中明确规定的条款,即引渡合作必须建立在该国与请求国之间存在引渡的双边或多边协议的基础上,否则无法启动引渡。国内学者普遍认为当前我国与其他国家签订的引渡条约数量不足、质量不高,从而导致我国无法向很多国家,尤其是美国、加拿大、欧盟等腐败分子流入国的重灾区发起引渡申请。⑩

   如何协调引渡条约与我国国内法之间关系呢?有学者认为应当把引渡条约看作特别法,根据特别法优于一般法的原则,引渡条约应当被优先适用。11除此之外,为了推进实践中引渡工作效率,有学者提出了“附条件引渡”和“无条约引渡”的观点,以减少条约前置原则的限制。所谓附条件引渡是指,由请求国向被请求国发出引渡请求,就等同于发出引渡要约;被请求国要求请求国附加一定条件后才能进行引渡,就等同于发回新的要约;如果请求国同意有关附加条件,那么等同于对要约作出了承诺;被请求国对请求国承诺的适当性和有效性进行审查后,方会决定是否给予引渡。12由此来看,附条件引渡类似于民事合同的订立过程。无条约引渡的观点则主张通过系统研究其他国家在国内法中关于引渡的法律条文,全面梳理有关职务犯罪的引渡合作案件,整合与所有国家开展引渡合作所依据的法律框架和规范依据,以此为有关职务犯罪的引渡合作提供法律依据。13这种观点完全摆脱了引渡条约和其他附加条件的限制,能够最大限度维护一国司法制度的完整性,但其可行性尚值得商榷。

   在发起引渡申请的过程中,被申请国可以根据一些国际默认的规则拒绝发起国的引渡申请,比如“死刑不引渡”原则。“死刑不引渡”原则规定如果依据请求方法律,被请求引渡人所犯罪行可能会被判处死刑的,请求方要么明确在判处死刑的情况下不会执行死刑,要么向被请求方做出足够的不判处死刑的保证,否则被请求方应当拒绝引渡。由于我国《刑法》明确保留死刑,这已然成为我国国际引渡的一大障碍。针对这一原则,我国学术界主要存在着两种对立的观点:一种观点是彻底废止职务犯罪中的绝对死刑,以解决死刑不引渡原则对跨境追逃追赃带来的困难,另一种观点则是保留职务死刑,以免造成同罪不同罚的结果。

   (2)引渡替代措施的实践与难点

虽然引渡是国际社会公认的主要追逃措施,但实践中大多数成功的追逃案例采取的是引渡替代措施。常规的引渡替代措施包括非法移民遣返、异地追诉和劝返。第一,非法移民遣返。非法移民遣返是指为维护本国安全和秩序,遣返国单方面决定将不具有合法居留身份的外国入境者遣送回国的措施。第二,异地追诉。异地追诉是国际司法合作的一种特殊形式,又称刑事法替代措施,是指在引渡合作难以开展的情况下,协助逃犯发现地国家根据其本国法律对逃犯提起刑事诉讼的措施。它与非法移民遣返的区别是,刑事诉讼由发现地国根据本国的法律来提起,犯罪人员在发现地国被惩治,并且在其刑罚执行完毕后被遣送回国或接受有关遣返条件。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第5期
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