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吴良健:现代国家建设与中国财政预算体制改革

——从国家—社会关系与权力配置的视角切入

更新时间:2021-09-17 12:30:02
作者: 吴良健  

  

   摘要:  本文在近现代历史脉络中理解20世纪90年代以来的财政预算体制改革。从清末到新中国成立初期,国家不断深入基层社会,财政汲取能力大为提升,改革开放后,中国财政民主问责的诉求增强,因而改革的重心是转变政府职能,并提高供应公共服务的基础性能力,从而建立一个权力制约、功能分殊的权力架构。然而,改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求,故建立一个现代化的公共财政预算体制就成为政治体制改革的突破口。理性化(提高预算能力)和民主监督(增强预算过程中的政治参与、协商和监督)是财政预算改革的两大隐线。前者进展较为顺利,后者依然道阻且长。

   关键词:  关键词:现代国家建设 财政体制改革 预算法 国家—社会关系 权力配置

  

   自从1994年制定《预算法》并实行分税制改革、1998年开始建设“公共财政”体制以来,财政预算体制改革作为我国国家治理能力现代化的核心内容,一直有实质性进展:1999年部门预算改革、国库和政府采购改革、2000年以来各地预算参与和公开改革、2014年中共中央提出《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,在基本公共服务、医疗卫生、科技、自然资源、交通运输等领域分别出台《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,并计划未来起草《政府间财政关系法》。如果我们从近代史的宏观背景考察,不难发现这一系列改革是中国现代国家建设与宪法制度构建主线的延伸。

   本文将首先以历史社会学的视角切入,考察从清末至今国家政权建设不断深入基层社会、提升财政汲取能力并向现代国家转型的过程,这一历史变迁中蕴含了国家—社会关系中集中性权力和基础性权力两个核心要素的扩展与限缩。改革开放后,国家改革的重心是转变政府职能、限制集中性权力的范围,并提高供应公共服务的基础性能力,从而建立一个权力制约、功能分殊(包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊)的权力架构。然而,改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。在此背景下,建立一个现代化的公共财政预算体制就成为改革的突破口,因而行政管理的理性化和民主监督是财政预算改革的两大目标。通过回顾财政体制改革之路,本文揭示出两条主线的不同步状态,并探究其制度根源。

   一、国家汲取能力的提升与国家的转型

   就政治和财政控制这一议程而言,19世纪至今,国家持续地增强了其向地方社会汲取财政资源的基础性能力。

   在帝制时代,国家的管辖范围往往止于县级(“皇权不下县”),而更基层的农村社会秩序则主要由地方精英(宗族与乡绅)依据“乡约”“族规”维持。【1】由于乡村行政机构的缺位,为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额,县官高度依赖于中介掮客(胥吏与乡绅)深入乡间完成征税任务,类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。【2】县衙只要向中央交足税赋中明文规定的部分,便可克扣余下部分留为己用,这一马克斯·韦伯称之为“家产官僚制”的特征刺激了县衙的高度商业化。【3】作为介于帝国和个人之间的非正式财税经纪人,上述两类中介掮客以不同方式对国家财政收入造成冲击:胥吏通过操纵“包收”捐税的权力向无法按时纳税的农民放高利贷,从而中饱私囊,属于“赢利型经纪”;而乡绅则起到官民之间的缓冲中介作用,配合官府向人民征收赋税,在税率过高时与知县协商,【4】并通过包揽税收将自身所享有的税收优惠提供给民众,属于“保护型经纪”。【5】两者的存在都减少了国家的财政收入,以致出现农民不堪忍受苛捐杂税、国库收入却依然不敷开支之需的畸形现象。【6】从清雍正帝针对包揽纳税的禁令到民国南京国民政府反“土豪劣绅”的运动,中央政府一直致力于将地方税收收入置于其官僚体系的直接控制之下。【7】虽然这些尝试并不成功,但是旧制度留下了一个县级以下政府的基本网络:在县和村庄之间建立了“乡”一级行政单位。【8】总而言之,在帝制时期,中国的国家财政规模仅占其整体经济的一小部分的一小部分,其政府收入从未超过国内生产总值的5%,【9】即使在民国的巅峰时期,也未超过8.8%。【10】国家的正式收入很低,未能建立起有效的公共财政制度,其“最值得注意的特点是它的被动性,几乎没有中央计划”,【11】以致难以提供基本的公共服务。

   及至中华人民共和国时期,出于为工业化战略奠定经济基础之目的,中央政府通过行政命令和非税收手段从其他部门尽可能获取剩余。就农业剩余而言,在20世纪50年代的土地改革和农业集体化运动之后,新中国终于实现了前代中央政府未能达到的目标。【12】国家通过统购统销牢牢地掌控农业生产剩余。在城市地区,国家将国企利润纳入国家预算,以此汲取城市的剩余。在此背景下,1958年至1978年之间的税制极为简单,仅包含工商税、农业税和关税等10种税收,【13】且税收收入比重从1950年的78.8%降至1978年的45.9%。【14】结果,如图1所示,国家整体的汲取能力在20世纪50年代剧增,此后虽因政治环境动荡而下降,但在改革开放前一直在25%至35%之间波动。借用坎普贝尔(John Campbell)对东欧前社会主义国家的形容,在这一阶段,中国具有两大特征:其一,在计划经济体制下,国家占有生产资料和生产剩余,其主要收入来自国有企业,只需国有银行从国企账户中直接扣除利润便可轻松完成征税过程,【15】因而国家自主性极高,不用与个人或社会团体讨价还价便可获得充足的经济资源;其二,国家必须亲自组织和管理生产,确保国有资产的保值和增值,因而旧体制需要庞大的生产型经济管理机构:除了一个制定经济指标、下达经济计划的计划委员会之外,还要建立对应于不同生产行业的各类经济部委,分别负责各行业的生产。然而,国家的生产效率是非常低的,因为计划经济体制既无法有效地配置资源,也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。【16】

   1978年以来,国家开始退出对生产和销售的直接管理,同时,也逐步实现国家转型。20世纪80年代,一个初步的现代税收体系得以确立。在“利改税”改革后,国有企业向国家上缴税款而非利润。正如图2所示,在1978—1984年间,税收收入仅占国家预算收入的一部分,其余部分则来自国有的工业和农业部门。“利改税”后,税收收入激增,占绝大多数。而如图3所示,从税收收入的来源结构上看,股份制企业、私营企业、外商投资企业等的税收贡献不断增强,国有和准国有(集体企业)经济的税收贡献比重从1978年开始降低,财政收入来源呈现多元化格局,从“取自家之财”转向“取公众之财”,对股份制企业、私营企业、外商投资企业等的依赖性加大,汲取过程不再如传统体制那般只需在国有企业系统内部便可完成。

   然而,纵向财政关系层面,由于工业增长率下滑、国有经济不景气、快速增长的私营经济对财政缺乏贡献、地方优惠政策对税收减免有任意性等多种原因,【20】在1994年前中央政府的汲取能力持续减弱,因而其宏观经济调控能力也随之被削弱。同时,央地之间的收入分配采取多种形式的“财政包干制”,中央和地方政府之间签订固定租金或分成合同,后者在一定程度上成为了 “包税商”,而前者在此财政契约关系中得到的“租金”有限。中央政府难以保证其日常运营开支,遑论满足现代行政国家日益增长的公共服务需求。在此背景下,国家启动了分税制改革,划分中央税与地方税,并以垂直管辖、独立于地方政府的国税系统征收中央税和分享税。【21】如图4所示,这一改革调整了央地政府之间的税收分配格局,显著提高了中央收入的比重。

   总之,贯穿新中国财政史的一条主线是,中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系,逐步渗透社会、提高汲取能力,从而建立了一套中央集权的公共财政体系,以支撑起国家建设和日益多元的政府职能,使其政策实施得到财政支持。

   欧洲的现代国家建设也经历了类似历程。历史社会学家埃利亚斯的一个广为接受的论断是,国家对税收和暴力合法使用(尤其是军事权)的垄断是现代国家的两大核心特征。【23】然而,垄断未必意味着导致专制。相反,埃利亚斯考察中世纪到现代早期欧洲国家形成轨迹中“垄断”与 “统治”的关系,发现垄断的性质呈现从“私”到“公”的特征变化。他从职能分工引起的各群体之间相互依赖性来解释这一过程:职能分工的日趋细密导致人际关系愈发密切,相互间依赖于他人的服务和职能行使,在这种情况下,仅有利于少数人的利益分配机制变得愈加不可能,因此,垄断总是朝着有利于整个人际网络的方向上调整。【24】埃利亚斯特别指出,国家预算的发展过程就是这一垄断“公共化”进程的鲜明例证,在此过程中,欧洲国家从领地国家发展为现代税收国家。在中世纪,中央领主收入主要来源于其个人的家族或领地的产业,国家财政对社会的影响甚微。此后,为缓解战争和宫廷花销所导致的财政压力,各欧洲国家开始向日益商业化的社会施加税赋,主要财源从领地转为私人部门,结果是,在很大程度上,拥有似乎是无限权力的统治者对其所统治的社会有着职能上的依赖,【25】不再能单方面施加意志。最终,在来自社会的压力下,这些国家先后将“国家政权组织所需的开支和用于私人目的的个人开支严格加以分开”【26】,建立起公共化的财政体制;同时,建立议会制度,为民意代表监督公共财政提供制度化程序。由此,国政权从追求君主私利的组织转为提供公共服务、促进和捍卫公民利益的机构,行政权力的扩张也因其具有追求公共利益的属性而获得正当性。【27】因此,税收国家的建立是现代国家政权建设、民主制兴起的重要分水岭。

   回到中国语境,与欧洲税收国家发展的历史经验相似,中国通过税收的集中化初步解决了财政短缺的困境。那么,接踵而至的问题是:如何能够高效、负责且民主地对这些公共资金进行收支?与欧洲历史相比,中国的现代国家转型是否加速其民主的进程?

   二、现当代中国国家—社会关系的变迁

   在国家转型的过程中,上述问题指向了国家—社会关系的根本性转变,为了换取人民对财政汲取、政治控制的同意,国家不得不回应市民社会对于扩大政治参与、协商和监督及维护地方自主权的诉求。在此,迈克尔·曼的国家自主性权力理论有助于理解这一转型过程中政治参与和政治控制之间的关系。他定义了国家精英所拥有的两类权力:集中性权力和基础性权力。这些权力也决定了国家自主行动的范围。前者指“国家精英所享有的、不必与市民社会各集团进行例行化、制度化协商便可自行采取行动的范围”,后者指“国家在事实上能够渗透市民社会、依靠后勤支持在领土范围内有效贯彻其政治决策的能力”。【28】

   回望近代中国史的国家—社会关系,我们可发现一条“帝制———威权制(全能主义)———官僚制”的转型轨迹。

   在帝制时代,一方面,中国早在秦代就建立起了具有部分现代国家特征的中央集权帝国,【29】皇帝拥有几乎不受限制的广泛权力(“他们拥有整个中国,并可随心所欲地处置对在其领域内的任何个人或群体”);【30】另一方面,国家的触角只能伸展到县级,加之缺乏高效的现代财政制度及 “家产官僚制”的低效腐败,因而社会动员能力较差,“无力将巨大的社会财富转化为实现国家意志的手段”。【31】所以,就整体而言,中华帝国集中性权力强而基础性权力较弱。

经过20世纪50年代的社会主义改造运动,中国成为了一个高度集权国家,【32】国家的控制范围逐渐触及社会的各个领域,通过意识形态宣传、社会结构的重新组织和纪律严明的基层干部队伍建设,其政治动员能力达到了空前的高度。【33】该时期制度安排最重要的特征是,在国家与社会、政治与法律、中央与地方之间都不存在功能分殊(functional differentiation),(点击此处阅读下一页)


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