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吴良健:现代国家建设与中国财政预算体制改革

——从国家—社会关系与权力配置的视角切入

更新时间:2021-09-17 12:30:02
作者: 吴良健  
即上述子系统之间功能多有重叠,未实现各自运行上的闭合。【34】就央地关系而言,整个体制是高度中央集权的。所有方面的重要决定都由中央作出,地方政府只是执行中央政府政策的分支机构,而无可自主决策的领域。而在国家与社会的关系上,两者又趋于高度一体化。这集中体现在“单位”制上,各级政府和单位都是集政治、经济、社会福利等所有职能为一身的组织,且均有双重职能:一方面,它们是公共物品的提供者,负责公共领域内的政治秩序维持和社会管理。另一方面,它也提供非公共物品,例如组织生产活动、向本单位的成员提供终身的社会福利。【35】当时的社会组织结构呈现一种“蜂窝”式特征,各级行政和单位组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通、自给自足的部分。【36】国民及其财产都牢牢地依附于各自的单位,“从摇篮到坟墓”。因此,国家与社会之间的界限消除了,市民社会的自治空间高度压缩。同时,随着上文提及的新中国成立后财政汲取能力的显著增强,中国可被定位为基础性能力和集中性能力都达到较高程度的国家。当然,汲取能力只是基础性国家能力的其中一种,它的增强并不等同于其他基础性能力(特别是公共物品供给能力)的同步提升。恰恰因为国家集中性权力介入范围太广而深度不够,【37】加之高度分散、以邻为壑的单位制之下各组织重自身利益而轻普遍利益、财物私产化,财政制度缺乏“公共性”,反而导致公共物品的缺乏。

   自1978年改革开放以来,中国呈现出转型的趋势。其最核心的变化便是集中性权力的限缩,这点可从两个维度观察:

   第一个维度是国家外部(国家—社会关系)和内部(国家机关间的横纵向分权)都出现了功能分殊。随着1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,“转变政府职能”成为国家改革的主题。【38】

   在国家—社会关系层面,改革限缩了国家的职能范围,使社会逐渐拥有了更大的自主空间。其中,一个关键环节是将政府与单位制的逐步剥离。2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》具体指明了作为行政体制改革重点内容的“四个分开”:政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介分开,“把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品”。政府减少对市场活动和生产管理的直接干预,并将其职能重心限于提供市场自身所缺乏的公共物品,例如宏观经济调控、保护私人产权的统一法律体系的建立、促进收入公平分配、公共服务的均等化、保障国家安全和社会秩序,等等。同时,企业单位从高度集权国家的细胞转为市场经济中的主体,按照市场经济原则来运行,这也为市民社会的自发成长创造更多空间。在国家的“去全能化”过程中,改革的新重心是在有限的国家职能范围内,提升公共物品供给的基础性能力。

   此外,在国家内部结构层面,国家机构之间的横纵向功能分殊也正在浮现。

   纵向上,各级政府具有几乎相同结构和功能,因而地方政府和部门多数情况下都在执行上级的指令,缺乏自主性。中国1982年《宪法》仅在第三条第三、四款规定了央地事权划分的笼统原则:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条“几乎没有任何实施的技术可能”,意义主要在于“对宪法中其他关于中央和地方关系的条款提供基础性指导”。【39】从《宪法》《地方组织法》对行政事权的具体分配上看,中央和地方政府的职权高度重叠,尤其是各类社会管理事务(如经济、文教、卫生等)。【40】“由于权力相同而层级有别,制度没有赋予地方足够的使用权力的(独立)空间”,【41】致使地方政府在宽泛的共有事权上扮演中央政府的附属角色。加之,由于央地政府之间的事权和支出责任界定不清,上级政府可以轻易地将事权下派而不提供相应的经费支持,这种现象加剧了地方政府的财政困境。面对这一问题,国家开始明确中央和地方的事权分配,使各自的财权和支出责任成比例。从1993年《分税制决定》初步尝试划分央地事权,【42】到2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调行政体制改革中应当突出央地政府的不同职能重心,【43】再到2014年中共中央《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确央地财政事权划分的原则和主要内容,计划2020年左右起草《政府间财政关系法》,可见国家试图厘清央地事权和财权的线索一以贯之。纵向权力分配是一项长期而艰巨的任务,但目前所确立的划分原则有助于减少央地权力的重合区域。

   横向权力配置也有所深化。相比于“文革”时期立法、行政、司法乃至党委诸权实质上合为一体,1982年《宪法》细化了各国家机关之间的职权分配,其后又经《立法法》《预算法》、各诉讼程序法等基本法律的颁行修改和司法体制改革,全国人民代表大会和法院享有更为独立自主、专业化的权力,一定程度上“从政治系统中分化出独立的法律系统,并对政治系统的扩张产生制约”【44】。

   不过,虽然横纵向权力已呈分殊之势,但实践中权力间的制约依然比较有限,在行政主导的体制下,人大的监督不够、司法不独立、地方政府缺乏自主权等问题依然存在。

   第二个维度是国家与个人之间关系的变化。在计划经济时代,由于公有制下所有经济资源都被国家所控制,因此,人民很难形成影响国家收支政策的意识,或产生要求国家财政对社会公开、接受人民及其代表问责的政治压力。【45】自1978年以来,市场化改革已经减少了国有企业的规模,并放开对私营经济的限制。这导致股份制企业、私营企业、外商投资企业所缴纳的税收收入在全国财政收入中从2001年的28.8%升高到2007年的42.6%,因而中国已在财政上高度依赖于社会。【46】由于国家—社会关系已非单向控制关系,而是转向契约化的交换关系,所以中国纳税人的权利意识增强了,这也进一步激发了其对财政民主和民权保障的诉求。

   为回应这一政治压力,国家必须缩小其集中性权力的范围,自我约束,建立保护私人产权、不滥用征税权的“可信的承诺”(credible commitment),【47】且要将私营经济吸纳、整合到它既有的政治框架中,以扩大统治的社会基础、强化执政的合法性。为此,中国采取了两方面举措。首先,国家对私营企业家进行了“政治吸纳”。在20世纪90年代初期,一些地方政府逐步将纳税较多的私营企业主吸收进入人大、政协、群众组织甚至政府部门,以便获得后者政治上的支持和纳税政策上的合作。【48】这些非正式实践促使国家调整既有的正式制度。2002年,中共中央将“三个代表”理论写入《党章》,从而允许私营企业家入党以更好地表达其政治诉求、通过政治参与影响政策制定。【49】其次,私营经济的壮大加速了对宪法和法律修改。在1982年《宪法》中,(国有或集体所有的)公共财产“神圣不可侵犯”,而私有财产却并未得到同等保护:主要偏重于对公民生活资料的保障,而轻视了对公民或其他财产权主体的生产资料的保障,而且仅限于所有权,并不囊括物权的其他层面和债权、知识产权等其他财产权种类。【50】对私有财产的公法保障的缺失,造成公民私有财产经常受到地方政府以税收、收费和强行拆迁等方式的侵犯,以致私产拥有者缺乏安全感,向国外转移财产,或进行短视的商业行为。【51】1998年至2003年期间,全国工商联曾三次向全国政协提交要求对私有财产得到公有财产的同等保护。【52】最终,2004年的《宪法》修正案确认了私有财产权的宪法保障:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年的《物权法》、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则对私有财产提供了更完备的法律保护,从而使国家在面对公民私产时受到更多限制。

   然而,值得注意的是,虽然这些法律保障一定程度上制约了国家的集中性权力,但日常化的纳税人政治参与制度依然远非完善,中国的代议和选举制度尚难以形成对国家财政有力的民主问责。

   国家改革的整体趋势是,一方面,限缩国家集中性权力范围、扩展社会自治空间,国家做出决策前开始以各种途径与社会利益团体协商;另一方面,国家也在提高自身在其职能范围内提供公共物品的基础性能力,从而建立一个高效理性而功能分殊(包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊)的权力架构。

   三、财政改革目标:行政管理的理性、集中化和法权配置的制约、民主监督

   一个现代化的公共财政体系是构建现代国家的基石。然而,20世纪90年代预算改革前的财政预算体制,难以满足上述基础性和集中性权力两个维度的国家改革的功能需求。

   在基础性权力或国家能力维度下,决定如何高效而负责地分配和使用财政资金的预算能力是其中至关重要的支柱。【53】预算能力的强弱,则进一步取决于三个要素:财政纪律(国家将开支控制在收入限度之内以确保财政可持续性的能力)、分配效率(依据各类政策的优先程度有效地分配稀缺的财政资源的能力)与服务/运作效率(以高性价比的方式向公众提供高质量公共服务的能力)。【54】根据这些要素强弱的不同,一国财政发展水平可分为前预算、预算和新绩效预算三个阶段。【55】

   从欧美国家的财政现代化进程看,在前预算国家,包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间,支出决定由不同的行政机构各自分散地做出,缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构,财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用(earmarking)、权宜之计和低效腐败,上述三方面预算能力要素都较弱。

   19世纪以来,英、法、美等国均先后在政府财政管理领域内集权,设立诸如财政部或预算局之类的核心预算机构,根据行政首长的政策优先度排序,通过统一化、标准化的预算编制程序,来对其他行政机关的财政收支行为施加事前与执行中的约束,审核各部门所申报的概算、确定开支上限、严明财政纪律,形成一份单一的年度国家预算,交与议会审议;同时,国家也通过审计部门进行事后的集中复核。【56】这一过程中存在集中化与理性化两大趋势。集中化体现在,原本分散无序的各个政府部门被国家预算这一财政管理规划文件有机地连为一体,整合为一个“内在一致、相互联系而单一(unitary)”【57】的行政体制。行政首长能更高效地控制整个官僚体制,但也更明确地成为民主问责的对象,为其政策统一承担政治责任。理性化则是西方国家自启蒙运动与工业革命以降贯穿于其政治、经济、社会文化诸领域的主旋律。【58】财政管理领域亦莫能外,且在政府内部最早开始理性化过程,“标志着政府理性这一现代观念的重要开端”,【59】具体表现于:其一,专业化财政管理官僚取代了原先业余的工作人员;其二,从预算制定到审计的一系列程序得以标准化、制度化;【60】其三,核心预算机构在审查、汇编各部门概算过程中,对支出项目和规制政策的成本收益进行定量化的精确计算。【61】从前现代到现代预算国家的这一演进过程,极大提高了资源的动员、分配和使用效率,为政府在20世纪行政国家、福利国家的发展中承担更多职能奠定了制度基础。在这一阶段当中,行政体系内部的集中控制、分配仍是主要趋向,重在培养财政纪律和分配效率这前两个预算能力要素,以形成有效的财政监督规则与程序,同时使支出机构的管理者“养成按照规则进行管理的习惯和实践方法”【62】,将外部的预算约束内化为一种职业习惯,减少机会主义行为的动机。【63】

而在新绩效预算阶段,则重新赋予基层部门高度的支出决策自主权,核心预算机关的控制对象从支出的具体项目转向了绩效产出、公共服务的质量(即上述第三个因素服务/运作效率),(点击此处阅读下一页)


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