于文豪：中国特色减贫道路的法治逻辑
摘要: 脱贫攻坚取胜是中国特色减贫道路的必然结果，乡村振兴要继续坚持这条道路。中国特色减贫道路具有丰富的法治元素。这一道路是社会主义中国尤为重视的“共同”理念的体现，并以宪法规范作为有效运行的保障框架。减贫旨在实现人的全面发展，而人的全面发展以人的尊严为价值指向，需要在个体、社会以及区域三个维度实现。减贫的主要场域在基层，应当进一步提升基层的法治能力。在消除绝对贫困之后，消除相对贫困仍需以法治方式为之，继续丰富中国特色减贫道路的法治内涵。
关键词: 中国特色减贫道路；脱贫攻坚；乡村振兴；人的全面发展；基层法治
一、问题与方法
贫困是人类社会的顽疾，脱贫减贫是现代文明国家必须面对的艰巨课题。数千年来，中华民族长期面临绝对贫困难题，无数人付出艰苦卓绝的努力。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！” [1]脱贫攻坚战胜利之后，减贫事业并非告一段落，“中国将持续巩固拓展脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴有效衔接，实现‘三农’工作重心的历史性转移。”[2]早在2018年9月，中共中央、国务院《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》就提出，“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。按照党中央要求，脱贫之后的五年过渡期内将保持政策的稳定性和连续性，摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，即“四不摘”。在消除绝对贫困后，未来要开展涉及更广人群的乡村振兴，解决相对贫困的挑战只会更多。
在脱贫攻坚过程中，我们“走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论” [3]。脱贫攻坚取胜是中国特色减贫道路的必然结果，在乡村振兴中要继续坚持这条道路，不断发展中国特色反贫困理论。中国特色减贫道路包含一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，有必要从法治的视角予以观察和探讨。当我们从法治的视角看待中国的贫困治理时不免发现，与多年来经济学、管理学、社会学等学科对贫困问题的热烈讨论形成对比的是，法学的研究和阐释颇显弱化。尽管有一些论著讨论了“富强”[4]，其中也涉及“贫困”话语，但直面“贫困”的严肃讨论不算多见。这种状况一方面与贫困自身的复杂性有关，致贫与脱贫所涉层面相当广泛，从法学角度研究贫困问题需要寻找恰当入口，而这并不容易。另一方面也与贫困问题规范化展开的难度有关。在我国法律体系中，“贫困”规范缺乏根本法基础。解决贫困问题的方法不仅有法律的，更有政策的；不仅来自国家机关，更来自执政党。但是，尽管存在困难，中国法学却必须努力“加强法治及相关领域基础性问题的研究”[5]，必须努力从复杂而丰富的实践中开发法学的应用场景。本文尝试以法治逻辑观察中国特色减贫道路，为理解这一道路提供法治视角的解释框架，既包括对消除绝对贫困历史成就的解释，也包括对实践局限的探讨，并提出一些完善建议。
二、中国特色减贫道路的法理基础
中国特色减贫道路是在长期的探索中形成的。在实践表现上，这一道路强调因地因人因时因事采取措施，是对既往减贫路径的统合与超越；在基本理念上，这一道路体现了自古以来就有的并且在社会主义中国尤为重视的“共同”理念；在根本法规范上，这一道路以宪法规范为框架，从而获得有效的运行保障。
（一）中国特色减贫道路的统合路径
对于贫困的发生原因，古今中外存在若干理论观点，概括起来主要为三种，即收入低下、能力不足以及权利剥夺。相应的，减贫的基本路径也可分为三种，一是救济式的增加收入，二是开发式的提升能力，三是赋权式的保障权利。救济路径最早被提出，代表观点也非常多，尤其是经济学家习惯于从收入角度来阐释减贫理论，把提高贫困人口的收入作为反贫困理论的核心。但是，以阿玛蒂亚·森为代表的一些经济学家认识到仅以收入认识贫困是不够的，“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”[6]。他们提出的路径着眼于致贫的个人能力问题，认为健康和教育的缺失导致贫困人口能力不足，因而减贫必须在提高教育水平、防止饥饿和营养不良、维持基本教育和健康保障等方面采取措施。这些措施当然重要，但也还不完善。权利理论家德沃金对阿玛蒂亚·森的主张提出批评，认为能力平等是福利平等的错误目标，会陷入一种幻想的危险，“我们所追求的平等是人格的和非人格资源本身的平等，而不是人们用这些资源实现福利的能力的平等。”[7]这种路径着眼于权利保障，主张使人们平等支配资源。这种“资源平等”其实是内在于自由主义的平等观。
中国特色减贫道路注意到以上三种路径的优势和各自的缺失，采取的是超越三种路径的统合路径。在长期的减贫实践过程中，我们采取了从给钱给物的救济路径，到资源大量注入、发展经济生产的开发路径和权利路径，再到实施精准扶贫、精准脱贫战略的统合路径。统合路径强调精准识别扶贫对象，综合采用各种减贫方式，精准安排项目、使用资金、采取措施。尤其是精准脱贫主要途径中的“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，集中体现了统合路径的要求。其中，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口实施易地扶贫搬迁，对于贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人由社会保障来兜底，属于不可不采取的救济举措。引导和支持所有有劳动能力的人立足当地资源发展生产，加大贫困地区生态保护修复力度、增加重点生态功能区转移支付，国家教育经费向贫困地区、基础教育和职业教育倾斜以及改善贫困地区办学条件，就是对贫困人口能力与权利的一体保障。这种保障不是不加区分地一给了之，而是尽可能提供符合实质平等要求的发展环境和机会。可以说，中国特色减贫道路实现了福利、能力与权利多维路径的立体融合。
（二）中国特色减贫道路的“共同”理念
减贫的统合路径显然比某种特定方式更为有效，但对实施者提出了更高要求，那就是必须能够充分凝聚社会共同意志，必须有能力把控各项措施的实施过程。前者以“共同”理念为基础，后者以国家根本法为保障。“共同”理念在我国具有深远基础。《礼记·礼运》所谓“大道之行也，天下为公”，体现了儒家追求大同世界的天道精神。在社会主义中国，“共同”理念在减贫领域主要体现为三个方面。
一是共同富裕。作为社会主义的本质要求和中国共产党的重要使命，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕”，既是执政兴国的政治目标，也是实现宪法确认的“实现中华民族伟大复兴”的基本路径。在生产力得到较高程度的发展后，追求共同富裕就是社会主义本质的首要体现。习近平总书记强调：“即便我国城镇化率达到70%，农村仍将有4亿多人口。如果在现代化进程中把农村4亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求。这样的现代化是不可能取得成功的！”[8]追求共同富裕意味着国家对经济活动予以适度干预。“在实现共同富裕方面，需克服自由经济所带来的弊端，克服经济系统分出之后带来的无度扩张的负面效应，通过国家干预、社会福利制度的完善、公共给付义务的实现等措施来逐渐实现这一点。”[9]实际上，绝对自由的市场会消灭市场本身，也会瓦解经济发展的公共性目标。经济发展是国家发展的一个方面而非全部，私有财产权既要依法保护，同时负有相应的社会义务。当然，共同富裕不是平均主义，否则不但有害于个人，更有害于整体福利的提升，必然导致生产上的无效率和制度上的一刀切。共同富裕的目标要求在生产资料、生活资料和收益分配上的实质正义，综合考量多种因素并以普遍认同的方式作出决定。以发展生产力为导向、以共同富裕为目标，是我国减贫的重要理念。这些理念投射到实践中，就要求国家要为贫困地区和群体的发展提供物质支持和制度保障，激发其主动脱贫的意识和能力，同时避免把金钱物资的直接赠予作为摆脱贫困的主要方式。
二是社会正义。每个国家都应将全体社会成员普遍奉行的正义理念作为共同的价值追求。按照人民当家作主的逻辑，个体和整体是统一的，个人在国家秩序和社会生活中存在，社会的存续和发展有赖于全体成员的团结和共同努力，因而社会正义就成为全体人民的价值追求。在个人与社会的关系上，社会正义理念认为二者不可偏废，尤其是不能忽视社会的活力与秩序。每个人利益的实现都需要与他人平等合作。社会主义社会是一个有机整体，如果部分地域或群体处于孤立而分离的状态，不能与其他社会成员共享发展成果，显然有违社会正义。如何保证国家的团结？如何维护共同体的稳定和持续？唯有形成公平的、有效率的社会合作体系。在减贫实践中，在中央统一安排下，各级各类国家机关和社会团体、民众在不同层面参与，无论是东西部扶贫协作、定点帮扶，还是购买贫困地区产品，抑或资金、人员、智力等若干方面的支持，都使曾经相对封闭的群体和地域与外部世界建立起更立体的交互关系，也使相对发达群体承担起适当的社会义务，避免欠发达群体游离于社会分工与合作体系之外。
三是共享发展成果。从社会主义的本质出发，发展应当为了人民、依靠人民，发展成果要由人民共享。“人民共享就是全体人民不仅要共享国家权力，而且要共享国家的进步和发展。”[10]发展成果的全民共享，并且以实质公平为分配标准，体现了国家对整体和个体的双重保障。在减贫方面，共享发展成果体现为三个相互关联的层面，即城乡差异的弥合、参与公共事务的平等机会、物质收益的合理分配。首先，就城乡差异而言，当前我国农业农村的发展步伐显著滞后于工业化、城镇化进程，发展不平衡不充分的问题凸显。“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”[11]在生产力得到极大发展后，工业反哺农业、城市支持农村的新型乡村发展道路已有现实基础。在减贫方面，中央和省市财政对贫困地区持续转移支付，吸引产业适度向西部欠发达地区转移，努力提升贫困地区农村生活的品质，都是弥合城乡差异、区域差异、群体差异的努力。其次，在参与公共事务方面，贫困限制了部分群体的发展能力，但不能因此成为平等参与的障碍。人们的物质财富可能不平等，但这种不平等应当是正当的、符合每个人的合法地位，同时，担任公职、参与社会治理、表达正当诉求的机会应当是所有人都能获得的。而要实现所有人都有获得“公职和职位”的平等机会，作为塑造个人能力基础的教育，就应以更符合实质公平的方式予以提供。“义务教育有保障”的政策，就是通过倾斜化的资金投入、差异化的入学条件等措施，尽可能保障贫困人口接受较为全面和先进的教育，满足权利公平、机会公平、规则公平的要求，使其获得更强的利益主张能力。再次，在物质收益分配方面，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”[12]在减贫实践中，通过对特定地区和群体的转移支付，能够增强其可支配的物质能力，这是对公平目标的落实。在未来的分配制度中，要进一步增强贫困群体通过市场实现收入的能力，尤其是制度方面的能力。以产业兴旺为首要指向的乡村振兴，就是在效率与公平两个层面共同提升特定群体自我创造和市场竞争能力。
（三）中国特色减贫道路的根本法保障
作为国家的根本法，我国宪法为减贫提供了运行保障。虽然宪法文本未直接表述“贫穷”“贫困”“富裕�(点击此处阅读下一页)
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