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黄学贤:给付判决在行政诉讼判决体系中的定位

更新时间:2021-09-07 10:04:02
作者: 黄学贤  

   摘要:  在判决类型中增加了给付判决,是2014年《行政诉讼法》修改的亮点之一。但理论与实务界对给付判决这一新型判决方式的功能,特别是给付判决与履行判决的区别等重要问题并没有形成共识。修改后的《行政诉讼法》在保持了原有履行判决的同时,所增加的实际上只是一般给付判决。不应该将给付判决视为履行判决的“补丁”。作为一种独立的判决方式,给付判决有其特有的适用范围,绝不是仅仅起到拾遗补阙的作用。不管是从立法目的还是从现有的判决类型上看,给付判决的适用范围就是以金钱为主的财产性给付。非财产性给付,不管是积极性的行为还是消极性的行为,完全可以经由履行判决的方式实现。与履行判决相比,给付判决中被告的给付义务是法律规范所明确规定的。作为实体性判决的给付判决,其实体的明确性包括给付内容的明确和给付形式的明确。给付判决的适用范围也不是一成不变的,而是随着给付行政的发展,从而给付义务的不断增加而不断扩展的。作为行政诉讼判决体系中的一种,给付判决应当既具有其他判决类型无法涵盖的内容,同时又不应该僭越其自身所处之地位,才能与其他判决类型和而不同,构成一个完整的判决体系。给付判决的增设之于中国行政法具有不可低估的多重意义。

   关键词:  行政诉讼;给付行政;给付判决;履行判决;判决体系

  

   在我国行政诉讼类型化的任务远远没有完成之前,这个任务应有的功能在很大程度上还只能依赖判决方式的类型化来实现。这虽然有点本末倒置,但也实属无奈。正因为如此,判决方式类型化的规范就显得更为重要。由此之故,2014年修改《行政诉讼法》的一项重要任务就是“对行政诉讼判决的系统改造”[1]。1989年的《行政诉讼法》仅在第54条设定了撤销判决、维持判决、重作判决、履行判决和变更判决等类型。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)又增设了驳回诉讼请求判决、确认判决。2014年修改的《行政诉讼法》吸收和完善了原有规定,从第69条到第78条,用10个条文对行政诉讼判决方式作了相应的完善,建立了相对严谨的行政诉讼判决形式体系,初步实现了“判决方式类型化”的目标。有学者认为,判决部分是2014年《行政诉讼法》修改中最为丰富和最有特色的内容之一,“是行政诉讼由单向度的‘行为诉讼’转向多向度‘关系诉讼’的重要标志”{1},在很大意义上,彰显了新时代行政诉讼制度的科学、优化及良善发展等特性。但应当看到的是,此次修改还只是向系统改造的方向迈进了一大步,比如在判决类型上更加趋于完善,但还远未完成系统改造的任务。在现有行政诉讼判决方式中,尤其值得关注的是给付判决。作为一种新的判决形式,给付判决分担了履行判决的不能承受之重,弥补了履行判决等程序性判决之不足,切实有效维护了当事人的合法权益,增强了行政诉讼的审查强度,促进了行政法治由形式法治到实质法治的发展。

  

   正如有学者在分析我国行政法学研究如何适应国家治理体系和治理能力现代化的要求时所指出的:“只有确认了经典,夯实了基础,找准了问题,确定了方向和目标,才能扎实推进行政法学研究适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。”{2}观察域外的行政诉讼理论与实践,给付判决堪称行政诉讼判决体系中的经典判决类型。但如何结合我国行政诉讼的制度实践,有效运用这一判决类型,则决不能仅仅停留在法条中增加了给付判决这一形式,而是需要我们在充分认识给付判决对行政诉讼制度,乃至对整个行政法律制度巨大意义的基础上,找准问题并认真加以研究,准确找出给付判决在我国行政诉讼判决体系中的定位。由于在给付判决理解上的分歧,加上司法实践中给付判决的差异,使得给付判决在适用情形上与履行判决纠缠不清。如果不尽快理清这种纠缠,就有违增设给付判决的立法初衷。因此,本文立基于法律文本的梳理考察,理清理论纷争、消弭实践混乱、探悉分歧原因、厘定适用边界。明确给付判决在整个判决体系中的定位以及与其他判决类型,特别是与履行判决的适用边界,是为当务之急。

  

   一、给付判决的文本规定及其解读上的分歧

  

   1989年的《行政诉讼法》规定的判决类型中没有给付判决,法院对行政机关没有依法发给抚恤金的案件是通过履行判决来实现的。2014年修改的《行政诉讼法》在第73条增设了给付判决的判决类型。[2]2018年最高法院发布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》)第92条对《行政诉讼法》(2014年)第73条的适用作了进一步细化规定,明确了给付诉讼的基本内容和适用要求。[3]第93条进一步规定了原告提起履行之诉和给付诉讼的前置条件。[4]

  

   (一)对给付判决适用范围的文本解读

  

   对于现行行政诉讼制度中给付判决的文本规定,学界的理解并不一致,甚至存在较大的分歧。有学者认为,《行诉解释》第92条中的“等”字不应当包括金钱或财物给付以外的内容,“行为”应被排除在给付内容外。{3}501但也有学者认为:“给付的内容除了物,还包括行政行为。这里的‘行政行为’是一个大概念,可能是一种积极的作为,也可能是一种消极的不作为;既可能是一种行政行为,也可能是一种非行政行为。”{4}276有法官表示,给付判决一般是对于行政机关不履行金钱或特定财物给付义务而作出的限期履行金钱给付,或者是责令给付特定财物义务的判决类型。人民法院作出给付判决,应当明确具体给付的金钱数额或特定财物,而不能径直判决行政机关在特定期限内履行给付义务。{5}428

  

   上述论争的聚焦点在于,给付判决适用的范围是既包括金钱、财物,也包括行为,还是只针对金钱和财物。笔者认为,给付判决应当只适用于金钱和财物,不包括行为。行为的判决适用于履行判决。正如有学者所指出的,如果给付的内容既包括物,也包括行政行为,那么,此种判断将会使得行政机关的给付义务和《行政诉讼法》第71条确定的法定职责发生抵牾或矛盾。因而,行政审判实践中给付义务与法定职责之关系界定又衍生新的难题,这将导致法律适用上的混杂与不便。{6}理论上而言,给付判决是从履责判决中得以肇始。因行政机关不履行金钱给付和财物而涉及的交付义务,原本也属于履责判决的一部分。然而金钱给付和给付特定财物,与行为义务之履行的确存在较大的差异,为厘定二者的界限范围,使各自的适用要求更为明晰,法律规范将行为义务之履行设定为履行判决,而将金钱、财物的交付义务履行确立成给付判决。{5}429-430

  

   进一步探讨的是,是否所有涉及金钱和财物的判决均适用给付判决呢?有学者认为,所谓给付判决,指的是具有公法上请求权的公民、法人或者其他组织因不服行政机关的履行给付义务行为而诉至法院,人民法院判令行政机关依法负担给付义务的判决方式。就这一定义看,该学者并没有揭示出给付行政的实质内涵,尤其是没有揭示出给付判决与履行判决的区别。但该学者进一步认为,对拟作出给付判决的情形法院有三种方案可供使用:一是确定给付的内容。倘若原告的给付请求与相关条件相契合,且被告不存在裁量空间的,法院可以在判决中明确规定给付的内容。二是对给付内容及形式予以概括规定。假设法院经审查发现被告存在给付义务,但对于给付内容或方式有裁量空间,则法院能够判决被告承担相应的给付义务,但对给付的内容和方式不作详细的规定。三是仅判决承担给付义务,不明确给付的内容或方式。如果法院仅能够确定被告负有给付义务,但面对案件的复杂事实情况和法律适用难题时,一时在诉讼中很难明晰确定的给付和方式,则只能宏观地判决被告承担给付义务,至于给付的内容和方式在所不论。{7}272-273这一观点值得商榷。在笔者看来,给付判决只能适用上述第一种情形,即给付内容必须明确。上述第二种情形和第三种情形均不适用给付判决,而只能适用履行判决。我国行政诉讼中给付判决的范围只能来自法律规范中明确规定的给付行政,凡是有先行行为的,应当归于履行判决,如行政补偿等。因此,笔者倾向于上述狭义的理解。

  

   《行政诉讼法》第77条的变更判决与修改之前相比,增加了有关款额的规定,即如果涉及款项的确定、认定存在错误的,法院可以判决变更。[5]这样规定的原因是:“这个问题不是原则性问题,而是技术性问题,不管由法院承担还是行政机关承担,结果都应当是一样的。”{7}284这可以认为是对一般给付判决的例外性规定,或者说补充性规定。正如对明显不当的行政处罚,法院可以直接作出变更判决一样。

  

   笔者赞同这样的观点,即给付判决就是“专门针对行政给付行为设置的相应判决”,原则上它只对应于《行政诉讼法》第12条新增的“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”这一受案范围。{8}194至于后面的“等”的理解,有两点值得关注。第一,最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确规定:“法律规范在列举其适用的典型事项后,又以‘等’‘其他’等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以‘等’‘其他’等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”这一规定表明,《行政诉讼法》第12条第1款第十一项是一个开放式规定,但又不是任意性开放,而是有条件的开放。第二,我国《宪法》第14条规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”该规定表明,给付行政的日益扩大是行政发展的必然趋势,给付判决的内容也会随着给付行政的发展而不断扩大。

  

   (二)对给付判决条文中“依法”二字的理解

  

关于给付判决的文本规定之理解,除了给付判决的范围外,如何理解《行政诉讼法》第73条中的“依法”,学界也有不同的观点。狭义说认为这里的“依法”应当理解为给付所依附的法律关系必须在法律、法规、规章中明确规定的{9}231;广义说认为这里的“依法”应当理解为给付所依附的法律关系既可以是依照法律、法规等规范性文件的明确规定,也可以是“依照法律法规所认可的其他名义”,例如行政协议、行政承诺、先行行为等。{10}445有学者认为,《行政诉讼法》第73条中的“依法”,应当限缩解释为“由法律、法规、规章规定”,适当包容“依行政规定”,而将行政协议、行政承诺所约定的给付义务排除在外。理由主要有以下两点:其一,司法机关对“依法”作扩大解释的原因,主要是参照了履行判决中“法定职责”之“法”的扩张含义,但这两者是有本质区别的。扩张“法定职责”之“法”,有利于扩大司法权对行政权进行审查的范围,将部分非行政决定的行政行为也纳入行政诉讼司法审查的范围内;扩张解释给付判决中的“依法”,则将导致实体性裁判扩展到更多领域,致使司法权对行政权审查的强度普遍提升。前者在受案范围扩大的背景下值得鼓励,后者在“合法性审查”尚未得到足够扩展的背景下需要警惕。其二,司法权之所以能够对法律、法规、规章以至行政规定下的给付义务作出实体性裁判,一大考量因素就是法律规范已经作出了较为明确的规定,不受行政机关的意志左右。但在行政协议、行政承诺等案件中,给付义务虽有约定,履行过程中仍然存在双方重新协商的可能,也存在行政机关行使优益权的可能。{11}有学者对此进一步认为,在这种情况下如果法院贸然通过司法审查介入其中并不合适,也并非实质性化解行政争议的有效手段。因此,现阶段对给付义务的来源作限缩解释,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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