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黄学贤:给付判决在行政诉讼判决体系中的定位

更新时间:2021-09-07 10:04:02
作者: 黄学贤  
更具正当性和可操作性。该学者以最高人民法院在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中明确规定,针对被告不履行行政协议的案件,应当适用《行政诉讼法》第78条进行判决,而不采用《行政诉讼法》第73条的履行判决为证,进一步佐证其限缩给付义务来源的观点。[6]

  

   但笔者认为,给付判决不仅限于法律、法规、规章中明确规定的给付义务,还包括合法有效的行政规范性文件中规定的给付义务。进一步地讲,给付判决中“依法”之法应当与履行判决中“法定职责”之“法”,进而与行政诉讼“合法性审查”之“法”相一致。实际上,也就是与依法行政中的“法”相一致。这应当是体系化法治行政的必然要求。上述观点中将行政承诺与行政协议相提并论地排除在给付判决之外,是值得商榷的。在行政协议中,由于协议的合意性,履行程序中完全存在双方重新协商的可能性。但行政机关一旦作出行政承诺,就不存在重新协商的可能性,行政机关更不可以运用所谓的行政优益权随意调整行政承诺的给付义务。修改后的《行政诉讼法》第78条新增设了针对行政协议的判决,故给付判决排除行政协议应当是没有异议的。但行政法学界长期以来对行政奖励、行政承诺行为,从对其行为性质的定性,到争议的处理方式一直存在争议。随着行政承诺的日益广泛使用,应当通过将合法且标的具体明确的、具有金钱或其他财产给付义务的行政承诺争议,纳入给付判决的范畴。这不仅有利于争议的实质性解决,也有利于规范行政承诺行为,进而有利于诚信政府建设。

  

   (三)“法定职责”与“给付义务”关系的辨析

  

   有学者将给付判决作为履行判决的内容,认为2014年修改的《行政诉讼法》在履行判决中增设行政给付、履行行政协议等类型。{12}这一观点似乎仅仅从字面意义上来认识给付判决和履行判决,显然混淆了给付判决和履行判决两种不同形式的判决方式在本质上的差异。对于这一问题,自然涉及“法定职责”与“给付义务”之间的关系。对此,学界有不同的理解。有学者认为,给付义务当属于法定职责的上位概念,履行判决与给付判决系特别规定与一般规定的关系。{10}444该学者由此表示,给付判决可区分为一般给付判决与课以义务判决两种类型。根据《行政诉讼法》第72条的规定,我国的强制履行判决要求行政机关履行的法定职责,往往是一种行政行为。在法律层面上,强制履行判决实质上等同于大陆法系国家所设计的课予义务判决。该种判决是给付判决的亚类型。{1}当然,针对上述观点,持有反对意见的学者认为,上述观点在既有法律规范体系下难以证成。根据《行诉解释》第68条第1款第2项规定,《行政诉讼法》第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。在“法定职责”与“给付义务”之间使用了“或者”一词,意味着,“法定职责”与“给付义务”系毫无交集的两个概念。因此,法定职责与给付义务之间属于互相独立的并列关系,而不是特别规定与一般规定的包含关系。{6}

  

   我国的行政诉讼制度在已经明确规定了履行判决方式之情形下,不应当再简单地照搬大陆法系国家或者地区行政诉讼制度中,将给付判决分为课予义务判决和一般给付判决的做法,否则只能造成混乱。但是笼统地认为法定职责与给付义务之间是相互排斥的关系,也是值得商榷的。只是在2014年《行政诉讼法》修改中增加了给付判决之后,在这一特定语境中不应当再坚持履行法定职责和给付义务的交集。

  

   二、给付判决的司法实践及其分歧

  

   归根到底,给付判决所要解决的实质性问题,即其所针对的诉讼请求(或者说内容)到底是什么?给付判决针对给付争讼,这一点当然是毫无疑义的,但给付争讼包括何种诉讼请求呢?对此,司法实践中也存在较大的分歧。1989年《行政诉讼法》第54条第3项规定了法院在作出履行判决时应明确履行期限的要求。2000年的《若干解释》第60条第2款进一步规定上述要求。但《行政诉讼法》及其司法解释均未明确规定法院在履行判决中是否要明确“法定职责”的具体内容。对此,法院不得代替行政机关作出决定的观点似乎已经成为通说,此为司法权与行政权相互独立、保持一定界限的需要,而且有助于不同的职权分别发挥专长优势。[7]更重要的是,“应当指定履行的期限”可能也确实是履行判决的“最高境界”了。至于被最高人民法院作为两个公报案例,即1996年第4期的“汤晋诉当涂县劳动局不履行保护人身权、财产权法定职责案”和2003年第5期的“彭学纯诉上海市工商局不履行法定职责纠纷案”,恰恰说明了行政诉讼中履行判决的僭越。

  

   (一)给付诉讼的受案范围及程序规定

  

   对于为什么要在判决类型中增加给付判决,有学者认为,给付判决是“专门针对行政给付行为设置的相应判决”。这一新的判决类型与《行政诉讼法》第12条新增加的“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”这一受案范围相对应。{8}194但是,《行诉解释》第92条在列举了上述三项给付义务之后,又加了一个“等”字。这就使得给付判决多了一份迷离。因为如果按照《行政诉讼法》第12条的规定,则给付判决仅仅涉及上述三项内容,这是非常明确的。但理论上的“等内”“等外”之争却使之立刻变得十分不明确,而司法实践中给付判决形式所涉更是大大超出上述三项内容,征地补偿和土地出让等占了给付判决的大多数。{13}1613

  

   最高人民法院在“杜三友等人诉临汾市政府不履行给付待遇案”的裁定中[8]的观点一方面表明了相对人给付请求权的法律基础,同时也表明了给付请求之范围。但要注意的是,最高法院对“杜三友等人诉临汾市政府不履行给付待遇案”的裁定是发生在2017年。而根据2018年的《行诉解释》之规定,无论是就给付诉讼的范围,还是就给付诉讼的程序,都有相应的规定。如果说针对给付诉讼的范围,如本文前述部分所言,目前尚存在一定分歧的话,那么,有关提起给付诉讼的程序应该还是很明确的。《行诉解释》第93条规定,如果原告未先向行政机关提出申请的,人民法院则要裁定驳回起诉。也就是说,就程序而言,即使有明确的法律、法规、规章的规定,行政相对人必须先行行使行政给付请求权,只有行政机关或因作为或不作为,使得行政相对人的行政给付请求权未能实现时,才能行使给付诉讼请求权。在“太湖县海乐烟花制造有限公司诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿案”中,最高人民法院指出:给付诉讼的内容一定是明确的,即行政机关在作出实际给付之前没有优先判断或者裁量余地。反之,法院也只能作出要求被告履行义务的判决,而不能直接作出给付判决。[9]

  

   (二)履行判决与给付判决的区别

  

   有学者试图从行政诉讼的立法目的出发,来揭示履行判决与给付判决的区别。该学者认为,2014年修改《行政诉讼法》时在立法目中增设了“解决行政争议”的规定,而“解决行政争议”的立法目的之背后蕴藏着紧迫的现实诉求。基于此,“履行判决—给付判决”的界分源于行政诉讼法“监督行政—纠纷解决”的立法目的,两者在审查强度上分别对应于低强度审查模式和高强度审查模式,继而呈现出“程序性裁判—实体性裁判”的功能分野”{6}。按照该学者的观点,这两幅图景很明显,一幅是,监督行政—低强度审查—程序性裁判—履行判决;另一幅是,纠纷解决—高强度审查—实体性裁判—给付判决。该学者特别指出,“程序性裁判—实体性裁判”标定了两种判决类型的基本倾向,但并不意味着履行判决只能是绝对的程序性裁判,给付判决只能是绝对的实体性裁判。在特定条件下,履行判决也可作出实体性裁判,给付判决也能作出程序性裁判。{6}笔者认为,这一观点尚有值得商榷之处。以程序性判决为原则的履行判决,当然也可以体现为实体性判决。例如,在行政补偿诉讼中数额具体明确的情形下,法院也可以直接判决被告履行具体数额的金钱或明确的财物。这一点无可争议。但是给付判决一定是实体性判决,否则就有违给付判决的本质。实际上,最高人民法院会议纪要所说的,“在课予义务诉讼和一般给付诉讼的关系上,如果人民法院对于当事人的损失能够查清,相关补偿方式和数额依据比较明确,人民法院可以作出切合当事人诉求的一般给付判决,以便尽快稳定行政法律关系,尽快实现案结事了。”{14}320这一表述尤其能够对此作出佐证。只不过是,针对“相关补偿方式和数额依据比较明确”的判决,仍然是课予义务的履行判决,而不是给付判决。

  

   有学者专门研究了实务中法院适用履行判决和给付判决的情况,发现法院在适用判决时因为没有严格区分“给付义务”和“法定职责”两个概念,而是在最宽泛意义上适用给付判决,而直接导致在个案审判中,给付判决与履行判决并无明确界限的情形,使得履行判决与给付判决适用出现混同趋势。表现为同类案件给付判决、履行判决交替适用;界定为不履行法定职责,却适用给付判决。其结果不可避免地出现了给付判决与履行判决适用过程中的竞合乃至混乱。甚至在有些判决书中,法院在判决依据中并列地写上:“依据《行政诉讼法》第73条、第72条,判决如下……”{15}可见,司法裁判实践中在给付判决的范围、适用依据等基本问题上仍然存在较大的分歧。

  

   一种判决的适用范围决定了当事人是否具有合法的诉讼请求权基础,从而也就决定了法院裁判的内容。笔者认为,给付判决的范围应当逐步扩展,但是绝不能离开基本的法律规定而自由扩张。至于司法实践中法院在适用给付判决时所判的给付内容,远远超过《行政诉讼法》所规定的给付范围[10],并不能说明给付义务就应当因应司法实践而当然超出法律规定。恰恰相反,给付判决的范围只能因应修改后的《行政诉讼法》以及《行诉解释》的规定,并随着给付行政的发展而不断扩大。给付判决的内容当然应当限于给付行政的范畴,但是应当特别注意的是,给付行政是一个动态的发展过程。给付判决的内容应当与给付行政的发展水平相适应而不断调适。《行政诉讼法》及其司法解释关于给付判决的规定,也确实给给付判决内容的充实提供了立法空间。如同我国行政法治的发展在很大程度上得益于《行政诉讼法》的制定与实施一样,给付判决形式的增设及其功能展示,也应该在促进我国给付行政的发展方面发挥其特有功能。因此,给付判决不应当是简单地、机械地适应给付行政,两者之间应当显示出相互促进的能动关系。

  

   三、给付判决在行政诉讼判决体系中的应然定位

  

   有学者认为,目前《行政诉讼法》所规定的给付判决呈现出如下两个特点:第一,给付判决所涉法律概念的内涵并不确定,且涵盖范围比较广泛,需要解释的幅度比较大。第二,当前的司法实务倾向于对“依法”“给付义务”等概念作扩张解释,认为“依法”不仅包括“依照法律、法规等规范性文件的明确规定”,还包括“依照法律法规所认可的名义”;“给付义务”不限于“给付行政”范畴;给付内容不仅包括金钱等财物,还包括行为。{6}所以,这一诉讼形式有时被称为“兜底的诉讼”“全能的诉讼”或“多用途武器”{1}。笔者认为,这种关于现行行政诉讼给付判决特征的揭示,只是基于其文本形式以及司法实践中的偏差,而没有透过形式视其本质。

  

1989年《行政诉讼法》第11条的规定表明,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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