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温铁军 王茜 罗加铃:脱贫攻坚的历史经验与生态化转型

更新时间:2021-09-05 10:08:54
作者: 温铁军 (进入专栏)   王茜   罗加铃  
1%,粮食产量逐年降低,农村人均粮食消费量从1957年的409斤减到1960年的312斤,饥饿、疫病、逃荒现象普遍发生。17

   1961年—1962年的经济萧条期中,国家财政年收入进一步由1960年的572.3亿元回落到相当于1957年的水平(313.6亿元)。同期,在农产品严重短缺的困境中,中国还得以农牧业产品和稀有矿产品来偿还苏联1950年以来投资形成的约合54亿美元的国家债务,其中1959年、1960年粮食征购率高达28%和21%,农民的部分口粮也被征购,18客观上加剧了国内农产品供给不足的灾难性普遍贫困。

   1962年中印边境自卫反击战爆发,1963年国内经济逐步恢复后,正值“三五”计划时期,1964年美国空袭越南民主共和国,扩大侵越战争,加之中苏关系交恶和台湾当局“************”计划等,中国处于四面受敌的态势。为维护国家安全,1964年毛泽东在中央工作会议上提出“三线建设”,中国进入长达10年的“备战备荒”,形成国家工业“大三线”、地方工业“小三线”的战备经济模式,贯穿整个“三五”和“四五”计划时期。实际进程中,“三五”时期(1966年—1970年)基建投资共达915亿元,其中三线投资482亿元(占52.7%);“四五”时期(1970年—1975年)基建投资共1680亿元,其中三线投资690亿元(占41.1%)。19

   这种依靠自力更生和追加投资所延续的国家工业化,加上1966年彻底偿还苏东外债的压力,造成了中国内生性财政赤字和普遍贫困。

   为化解快速工业化的制度成本,国家一方面大幅度精简城市职工,城市就业随即从1960年的最高峰值1.3亿,陡然下降到1962年的4537万。20不仅如此,在大量进城人口被退回农村的同时,国家也开始严格限制农民户口转为城市户口,通过城乡二元结构缓解城市失业压力,使集中在城市的国家产业资本通过“排斥劳动”来实现“软着陆”。

   另一方面,国家以通俗化的国民动员手段,发动了几乎全体干部、知识分子和广大民众参与到国家工业化原始积累进程中来,用劳动力的集中投入替代了长期绝对稀缺的资金要素,大规模投入于政府作为所有者的国家工业化所必须的大型基本建设和农业建设之中。尤其是以大规模集体化的劳动投入农田水利设施的建设,到1979年,全国建成大中小型水库8.6万座,总库容超过4081亿立方米,耕地灌溉面积超过25209万亩。21正是通过集体化时期艰苦奋斗的农田水利建设,为80年代中国粮食增产和农村减贫奠定了重要基础。

   (三)第三阶段:20世纪80年代再度大面积消除农村贫困

   20世纪70年代,国际产业格局发生变化,中国开始调整“缺重少轻”的产业结构,先后制定“四三方案”和“八二方案”大规模引进日本和欧美项目调整国内工业结构,造成1978年财政赤字突破100亿元,加之1979年对越自卫反击战的军费开支,财政赤字突破200亿元,使1979年、1980年两年累计财政赤字超过300亿元。22

   在严峻的外债和赤字压力下,80年代改革初期国家推行家庭联产承包责任制的实质,是通过重新调整分配农村财产关系和分配制度,再次使农民得到自主发展权,通过自主实现农村城镇化和工业化,形成农民脱贫致富的动力。“六五”时期(1981年—1985年),我国实现了粮食产量持续增长,到1984年粮食总产量超过4亿吨。

   1982年起,连续5个中央一号文件推进的重大改革,推动国民经济在这一年开始复苏,并在1983年出现高增长。其中贡献较大的是在70年代地方“五小”工业和农村集体社队企业基础上发展起来的乡镇企业。1978年乡镇企业产值占农村社会总产值的比重不到25%,1987年比重达52.4%,1993年乡镇企业数量达2452.93万家,企业总产值共计32132.32亿元。231990年乡镇企业吸纳的农村劳动力人数为9262万人,农村工业化解决了农村过剩劳动力在地化的非农就业,拉动了农村经济发展和农民收入水平。241981年—1985年,全国城镇职工的年平均工资收入年均增长4.7%,农村人均年收入年均增长14%,农村居民家庭人均可支配收入持续增长,从286元上涨到549元,实际增长率远远超过城镇居民家庭,其中1981年、1982年、1984年人均可支配收入增长率超过20%。25

   客观上,80年代的农村改革赋予了农村要素直接进入工商业并自主再定价的机会,工业化和城镇化的制度收益能在乡镇、村做相对公平的在地化分配,从而大幅减少了农村贫困,1978年—1985年,全国农村没有解决温饱的人口从2.5亿减少到1.25亿,26下降了50%。没有解决温饱问题者一般是资源条件有限且难以实现有效制度供给的“老、少、边、穷”地区。

   针对“老、少、边、穷”地区,中央1982年启动“三西”专项扶贫计划,形成了中国扶贫区域开发和异地脱贫的减贫模式,其核心是将有限的资金投在贫困地区有发展条件的地方,形成一个产业支撑,以创造“增长极”来带动其他周边贫困乡村的地方就业,以部分地缓解贫困。随后,1986年国务院成立贫困地区经济开发领导小组,省市县建立扶贫领导机构,确定了开发式扶贫方针,并安排了财政专项扶贫资金,中国扶贫由此进入组织化、计划化、规范化的大规模国家开发式扶贫模式。自1980年设立支援经济不发达地区发展资金,至1984年中央财政累计安排扶贫资金29.8亿元,年均增长11.76%,1985年—1993年,中央财政累计安排扶贫资金201.27亿元,年均增长16.91%,贫困人口减少速度明显,到1993年1.25亿贫困人口已减少到8000万。27

   (四)第四阶段:20世纪90年代农民负担加重和城市企业破产加剧贫困

   80年代后期借助国际产业重新布局的契机,中央政府推动外向型经济发展,在沿海地区搞“两头在外,大进大出”的加工贸易,并制定了沿海地区经济发展战略,全面转向外向型经济的发展道路。另一方面,由于1988年的“价格闯关”引发通货膨胀及1989年企业连锁负债和生产停滞,1990年我国经济进入萧条,此后的十年间多次遭遇滞胀危机。

   1992年11月党的十四大确立了市场经济体制的改革新目标后,各地政府纷纷以“发展才是硬道理”为名扩大投资规模,全国呈现出“四热”(房地产热、开发区热、集资热、股票热)、“四高”(高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨)、“四紧”(交通运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张)和“一乱”(经济秩序特别是金融秩序混乱)的经济现象。这导致1993年国家财政负担的价格补贴和企业亏损补贴高达700多亿元,同时还有中央财政赤字204.7亿元,约计政府财政赤字高达900亿以上,28这迫使中央于1993年夏季再次决定宏观调控,1994年相继推出财政改革、分税制改革和国企改革来应对90年代的通胀和赤字危机。

   这次危机转嫁的成本由城市和农村共同承担。其中国有企业职工大规模下岗,公共事业领域的政府退出和私营化,尤其是医疗和教育领域的产业化使社会大众承担了巨大的开支,内需随之下降。同时,90年代初乡镇企业大量破产致使乡村整体劳动力、资本和土地收益外流,农民失去非农就业收入,分散小农市场化竞争能力减弱,加之90年代中后期基层税费负担加重,“三农”问题矛盾频发,导致第三次普遍性农村和农民贫困情况加剧。

   对此,1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间(1994年—2000年)基本解决。对分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区等国家重点扶持的592个贫困县实施靶向扶贫。同时,继续坚持80年代开发式扶贫方针,主要赋予信贷、财税、经济开发方面的优惠政策。期间,中央累计安排财政扶贫资金约531.81亿元,年均增长9.81%。29

   (五)第五阶段:21世纪精准扶贫和乡村振兴根本消除贫困

   进入21世纪,面对国内已经存在的生产过剩和因美国爆发新经济危机外资流入中国的内外形势变化,中央对发展战略提出重大调整,从2003年十六届三中全会之后提出“科学发展观”到2007年十七大提出“建设生态文明”,再到2017年十九大提出“乡村振兴战略”,中国发展的战略方向基本确立。从1999年起,中央就开始推进城乡、区域和贫富这三大差别的再平衡。

   为实现城乡再平衡,2002年中央将“三农”问题列为重中之重,同年明确城乡统筹战略;2005年十六届五中全会在确立“建设资源节约型、环境友好型社会”的同时提出建设社会主义新农村的重大历史任务,明确发展县域经济主要靠城镇化与中小企业;2012年党的十八大把生态文明确立为核心的发展战略;2013年十八届三中全会把突破二元结构作为城乡一体化主要内容,推动建设美丽乡村,缩小城乡差别;2017年党的十九大提出乡村振兴战略……这些战略都需要向农村基本建设和社会文化等领域进行大规模投资,近年来“三农”投入在财政支出中占比最高。

   为实现区域再平衡,政府提出三大战略规划:1999年的“西部大开发”,2002年、2003年的“振兴东北老工业基地”,2005年的“中部崛起”。2008年之后的救市投资继续平衡区域差别,2015年以来伴随“一带一路”倡议继续推进长江经济带、京津冀经济圈、环渤海经济圈、粤港澳大湾区等大区域再平衡战略。

   为实现贫富差别再平衡,2001年国家制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,巩固扶贫成果,提高发展能力,缩小发展差距,重点扶持集中在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的贫困人口。302013年习近平提出精准扶贫,2014年制定了精准扶贫工作模式的顶层设计,2015年印发《中共中央  国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出2020年消除7000余万贫困人口的战略目标。312017年十九大报告要求动员全党、全国、全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫,确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,打赢脱贫攻坚战。32

   21世纪以来的二十年,代表举国体制的中央政府直接使用“看得见的手”,对资金、技术等相对稀缺要素重新配置,同时调动各种社会资源打赢脱贫攻坚战,从2001年迄今,中央财政累计安排财政专项扶贫资金达7000亿左右。33这些措施从微观机制看,有悖于市场经济的原则,但从宏观调控的角度看,也有化危为机的作用——既能够使贫困人口数量及其占比都有明显下降,又能有效缓解城市产业资本遭遇外需下降而引发的过剩危机。

   综上,回顾历史经验,新中国成立以来,一系列的减贫成就得益于中共中央一以贯之的重大减贫战略所形成的综合性制度成果。

   首先,1950年和80年代两次土地改革为农村大规模脱贫奠定了以土地财产为核心的经济基础,让农民成为小有产者意味着消除了“绝对贫困”,进而在50年代和80年代推进大规模基础建设及城市工商业的城乡融合中,资源禀赋较差的农民能够在农村工业化中获得有现金收入的就业条件,国家得以在高增长中实现较大范围的脱贫。

   其次,十一届三中全会后,中央相继启动“三西”专项扶贫计划(1982年)、《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》(1994年)等重大开发式扶贫计划,并于2001年印发了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第1期
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