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邵六益:党为何要领导立法?——以人大立法为例

更新时间:2021-09-05 09:06:40
作者: 邵六益  

   一、问题的提出

  

   “党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。党的绝对领导是20世纪中国现代化的必然要求,打造了新中国的政治基础,也塑造了中国特色的政法体制。[1]在全面依法治国的格局下,党的领导体现为领导立法、保证执法、支持司法、带头守法;科学立法是前提和条件,党领导立法的理论和制度是全面依法治国的基石问题,由此党的政治代表与人大的法律代表之间的关系是中国宪制的关键枢纽问题。[2]在我国的中央统一领导、地方一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制下,立法有多种立法类别:在中央层面包括全国人大及其常委会制定法律的活动,同时也包括国务院制定行政法规和部门规章、最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释的活动;在地方层面包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例、地方政府规章等活动。其中,全国人大及其常委会在立法体系中权威最高,其所制定的法律也是法律体系的骨干部分。因此,解读党领导立法的关键在于分析党如何领导人大的立法过程,将这一问题阐述清楚实际上也就回应了党领导立法的核心问题。

  

   在改革开放后的西法东渐中,形式主义法律传统塑造了“法院中心主义”基本范式,也打造出法律对政党活动的形式化限定——政党需要在人大所修订的宪法和制定的法律框架下活动。有研究从西方政党理论出发,认为人大会从“党的人大”变为“党的领导伙伴”,[3]甚至有学者认为人大对党具有监督权,[4]从而产生了党与人大权威两者间的复杂关联。

  

   实际上,将党与人大对立起来,是对中国党与国家关系的东方主义的误读,是用西方政党理论简单化中国的党与人大、党与立法关系的结果。党的十八大以来,我们进一步明确了党在政治法律实践中的领导地位,与此同时人大制度作为根本政治制度的重要性丝毫没有降低,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调,“在新的奋斗征程上,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是时代赋予我们的光荣任务。”[5]法学研究者应该结合现实发展,在党与人大的关系框架下去解读党领导立法的理论基础,这也是理解中国共产党法治领导力的关键命题。

  

   本文通过研究发现,近来人大的立法工作面临两大新议题:一方面,随着人大代表在履职过程中的能动性越来越强,代表越来越受到其选区利益、选民诉求的影响,进而带来代表的选区身份与整体性身份之间的张力;另一方面,在立法过程中,由于人大代表的非专职化和立法技术性门槛的提高,立法工作中的科层化愈加明显,使得立法过程从政治判断转变为利益平衡术,加剧了立法过程中不同部门的博弈。正是在这样的背景下,党对人大立法的领导就具有双重意义,第一,党的领导提供了人大代表的共识基础,能够避免人大代表来源多元所造成的代表性流失,保证人大立法能够成为公意的体现,而不仅是众意的简单相加;另一方面,在新时代社会分化趋势下,加强党的领导也有助于保证立法对社会底层的代表,实现以人民为中心的法治道路,这也是习近平法治思想的基本内容之一。

  

   二、人大立法中的两大新议题

  

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大立法权的正当性来自人民的授权,《宪法》第二条明确了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关;人民选举出人大代表行使立法权——主权的一部分,代表理论赋予了人大代表立法的天然正当性;《宪法》第五十八条规定由全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。然而在现实中人大立法可能面临两个层面的代表性流失。

  

   首先,人大代表的构成是多元的,每个代表在履职时有多重的考虑,其地方性诉求与整体性诉求之间的分歧明显。以全国人大代表的构成而言,他们由地区和界别两种方式选出,第十三届全国人民代表大会的代表分属35个代表团,即34个省、自治区、直辖市、特别行政区以及解放军和武警部队。在代议制理论中,每个代表都有着两重身份,他们既是国家的受托人又是每个选区的受托者,既为国家利益代言又要为选区选民发声,这两种诉求之间存在一定的张力。在理想状态下,虽然人大代表由不同的选区选举产生,但是他们都是最高立法机关的组成人员,在履职过程中都应该以大局为重;然而现实越来越表明,来自各地的人大代表会有自己地域性的考虑——政策红利集中在少数地区、但政策的成本是由全国来承担的,因此代表们为了获得选民的支持实现连任,会尽力追求有利于自己选区利益的政策。这一点已经被越来越多的研究所正视,如有学者以我国东部某省人大代表的建议和询问为范本进行分析发现,代表们在履职中有较为明显的地方主义倾向,更多会提出有利于自己选区利益的政策。[6]当然,中国的人大代表表达地方诉求的目的与西方不同:西方的议员更多为了自己的连任,中国的人大代表更多则是为了最大程度地推动地方经济的发展,助力地方的经济锦标赛——人大也参与其中。

  

   除了人大代表双重身份所带来的张力外,人大代表的代表性流失还体现为代表数量的减少,尤其是与人民群众关系最为紧密的直选人大代表数量的锐减。在我国的各级人民代表大会中,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举,全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州代表大会的代表,由下一级人民代表大会间接选举产生。相对而言,直接选举产生的代表与选民的关系最为紧密,人数也最多。在我国的五级人大代表中,乡镇和县市的人大代表总数占95%,是党和国家联系广大人民群众的桥梁纽带。但是,随着我国社会改革发展实践,大量乡镇改设街道、撤乡并镇,导致基层人大代表数量锐减:一方面,撤乡并镇后乡镇人大代表数量随之减少;另一方面,由于街道不设本级人大代表,乡镇改设街道后原有的乡镇人大代表名额也随之削减。从1997年到2007年的十年间,我国五级人大代表总数从312.5万名减少到262.32万名,共减少了50.18万名,降幅为16.05%;其中乡镇人大代表数量减少从242.34万名减少至188.15万名,减少了54.19万名,是五级人大代表总数逐届减少的主要原因。[7]乡镇人大代表的数量的锐减导致人大代表与人民群众的联系减弱,影响了人大制度的群众基础。

  

   其次,人大在立法过程中面临明显的科层化问题,进而陷入部门立法的困境,导致人大立法的民主化程度被侵蚀。立法涉及利益的原初分配,全国人大是最高的法律主权者,在立法中行使判断权,对立法事项做出决断、达成共识、制定法律;但是在现实中立法经常是由人大某个工作部门负责的,人大代表负责投票表决法案,法律文本则是由人大的工作人员制作的。从规范层面来说,人大代表是“显性立法者”,但实践中以法制工作委员会为代表的立法工作者是事实上起实际作用的“隐性立法者”。由于立法工作日渐专业化,而中国的人大代表是非专职的、且缺乏足够的立法技能和时间,因此出现立法工作者违背代表决断的现象,某省在制定省级预算审查监督条例时,立法工作者在六个月中易稿十多次,在文字上毫不退让,与负责该项工作的省人大常委兼法制委员会领导形成“对峙”的僵局,“隐性立法者”的越界风险剧增。[8]这些立法的工作人员更像是立法官僚而非民意代表,由此立法过程陷入学者概括的“立法官僚化之”之中。[9]

  

   一旦立法从人大的判断权蜕变为科层式的行为,那么立法的政治性减弱,有可能无法超脱的复杂利益纠纷之外,立法过程有可能成为各个部门争夺自身利益的舞台。人大立法过程中存在严重的部门立法现象,每一部法律的制定是由某个或某几个部委主导,而相关部委在介入立法过程之时总是会带入各自的利益诉求,从而导致人大立法陷入部门立法的束缚之中,如在制定《道路交通安全法》的过程中,农业(农机)部门与公安部门对农业机械管理权的争夺、公安部门与交通部门交通安全管理体制的争议激烈,全国人大内务司法委员会原副主任陈斯喜曾对此做过较为细致的分析。[10]

  

   人大立法的两大新议题涉及人大代表的构成、人大立法过程两个层面,回应这两个问题的关键在于引入党对人大立法工作的领导。不少学者已经关注到党对人大的领导,如人大常委会党组向同级党委报告工作制度、中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会及其常委会中占大多数、各级人大开会期间大会和各代表团都成立了临时党组织以接受同级党委的领导。[11]其实,在立法过程中党的领导不仅仅是这种原则性规定,更需要党对实质问题进行判断,承担真正的立法功能,[12]党与人大的分工有点类似于大立法者(legislator)与立法者(law-maker)的区别。习近平总书记对在论述立法、执法、司法工作人员的素质时,特别提到立法工作者应该具有“凝聚共识的能力”,[13]共识如何形成,则需要借助党的领导,用党和国家的大局来统领局部利益,“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己的那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。”[14]本文认为,强调党对人大立法工作的领导,有助于回应前文所述的两大议题,一方面可以保证人大代表构成中多元基础上的共识塑造,另一方面也能够加强立法过程的民主化水平。

  

   三、党的领导与人大立法的民主性

  

   理想状态下立法应该是公意的体现,但在立法过程中个人利益或地方利益的影响很大,如何在众意之上达致公意?卢梭对此有一句充满迷惑性的论断,“众意与公意之间经常总是有很大的差别;公意只着眼于公共的利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别意志的总和。但是,除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外,则剩下的总和仍然是公意。”[15]为什么利益诉求差别巨大的个人意志正负相加后能够得出公意?这种看似简单的算术相加背后的逻辑何在?

  

   其实,卢梭并非没有意识到现实中的利益差别和诉求分歧,只是他的理论有一个社会前提,即大家存在某种程度上的社会同质性——这种同质性保证了大家在差别之上的共识;社会层面的对公意的限定和保证,也可以视为是卢梭公意理论的隐匿前提。[16]这一认识对于我们分析党对人大立法的领导具有重要借鉴意义,尽管全国人大代表的构成中存在着多元的来源,但是所有代表处在党的统一领导下,从而使得大家的意见和表决能够形成一个基本的共识,尤其是在当前利益多元化、主体多层次化和民意多样化的新时期,仅仅依靠代表与选民的“自然联系”已经不足以保证立法的公共性,党的统一领导更为迫切与必要。

  

现代政治不可能完全采取直接民主的方式,政治哲学中的同一性与代表性是两条最基本的原则。[17]各个代表的意见汇聚后能够形成公共意志的前提是,代表之间存在着同一性的基础,代表的共同身份不是自然生成的,而必须经过整合才逐渐成为一种共识。代议制的正当性不仅仅由于民主程序本身,而是因为人民首先具有同一性,“为了获得民主决定,仅仅建立程序是不够的。参与者必须承认彼此是共同体的一部分,愿意通过这个共同体进行共同决定”,[18]否则一个大的共同体的代表很容易走向联邦党人所担忧的党派政治。在全国人大代表的构成中,代表们并不是直接由全国人民选举出来的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《毛泽东邓小平理论研究》2021年第7期
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