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邵六益:党为何要领导立法?——以人大立法为例

更新时间:2021-09-05 09:06:40
作者: 邵六益 (进入专栏)  
而是采取各地选出代表集合的形式,从各地选出的代表如何能够成为全国的代表,而不仅仅是地方代表?这是代表制理论中的一个核心难点。

  

   在代表构成的研究范式中,镜像理论——代表是全国人民的一个缩微版的再现——影响深远,要求立法机构要像镜子一样,全面地、毫无保留地、消极地将所有对象反映到代表机构上来,等比例复原保证了代表的正当性。全国人大代表的构成也大体上再现了人民的真实构成,如有学者根据中国人民构成的相关指标,对第十一届全国人大代表构成中的代表团分布(地区)、籍贯构成、年龄结构、性别结构、民族结构、党派结,由此印证了人大代表构成中的镜像原则以夯实其代表性。[19]然而,并非国民的等比例再现就能够证成代表性,多元构成中还必须有共同性;尤其是大国中,国民的分歧很明显,如何维持来源多元的代表之间的同一性需要特殊的制度安排。

  

   相关的研究者早就意识到了人大代表之间的共识达成问题,张友渔先生曾撰文就全国人大代表的全国性与地方性的身份之别进行过研究,“就全国人民代表大会代表来说,主要是考虑涉及全国人民、整个国家的重大问题。这是因为他们虽是某个选区、某些选民选出的,但他们是全国人民代表大会代表,所以性质上是代表全国人民的,因而不能只为选出自己的选区和这个选区所在的行政区域的利益着想,而要想着全国的利益。当然,也要考虑自己选区的利益,但主要不是解决一般地方性的问题,而是要解决全国性的问题。”[20]全国人大法工委原副主任阚珂撰文指出,之所以人大代表是全国人民或本行政区域全体人民的代表,而不是各选区和各选举单位的利益的代表,乃是由于社会主义制度下全国各族人民根本利益的一致、单一制的国家结构、法律规定、公平代表的需要等角度进行了论证。[21]

  

   上述研究为我们理解代表的整体性提供了很好的方向,但尚需要深化,从概念上重复全国人大代表的“全国性”并不意味着问题的解决,根本利益的一致不能化解现实中具体利益上的分歧。立法中共识的实现需要有一个前提,这个前提来自于政治上的保障——中国共产党的领导。对人大代表的双重身份及其困境的解决必须引入党的视角,正是党的领导弥合了不同区域之间的差异,实现了人大代表身份的合众为一。党的组织结构比人大的组织具有更强的集中性,借助党的领导确保了人大代表立法的公意性。

  

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   民主集中制是党的根本组织原则和国家机构原则,分别被中国共产党章程第4条和现行宪法第3条规定,既是马克思主义政党进行国家建设的显著特色,也是理解中国共产党治国理政的优势之一;习近平总书记在多个场合,既从执政的角度也从治国的角度阐明过民主集中制的重要地位。但是,与国家机关相比,党的行动更为强调集中统一。《中国共产党章程》第十条规定,党的全国代表大会和中央委员会是党的最高领导机关,后者简称“党中央”;第二十二条进一步明确在党的全国代表大会闭会期间,中央委员会领导党的全部工作,对外代表中国共产党。中央委员会的运作过程能够很好地体现党的民主集中制,2020年印发了党内历史上首个关于中央委员会工作的党内法规《中央委员会工作条例》,《中央委员会工作条例》的突出特色是紧紧围绕保障“两个维护”主旨谋篇布局,要求在党内的决策过程中将中央统一领导置于首位。全国人大立法中的统一意志离不开党中央的领导与“两个维护”的贯彻落实,栗战书委员长指出,“全国人大及其常委会作为人民行使国家权力的机关,要自觉在党中央领导下工作,围绕党中央决策部署依法履职,坚决维护习近平总书记权威和核心地位,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保党领导人民有效治理国家。”[22]

  

   党领导下的共识形成机制的核心在于,以无产阶级的初心与价值观,不断驯化其他的分化的意志,以便更好地代表整体性,如从个人的或小集体的利益到整体利益、从各民族分散的利益到中华民族的共同利益的转化,都需要中国共产党领导下的阶级整合。[23][24]只有坚持以人民为中心,才能避免个别利益的束缚和彼此张力,不同选区和选民选出的代表要服务人民,首先要意识到他们所服务的是全体的整体的人民,而不是个别的选民和部分的选区利益,唯此才有可能超越地方主义的束缚。代表们“要认识到为人民服务,首先是为全体人民服务,也就是为整个国家、社会的利益着想,而不只为本地区、本选区、或者某些选民以至个别选民的利益着想,更不能为个人利害打算。个人利益要服从全体利益,局部利益要服从全局利益。当然这不是不要照顾本地区、本选区和选民的利益,更是不应当有地方主义、本位主义。”[18] 8在人大立法过程中,政党的整合有助于化解立法过程中的部门立法的束缚。正是在立法过程中对不断对代表进行大局观的叙述才能够确保避免干扰,以实现“树立大局观,进行一盘棋整合,注重程序设计,将地方和部门利益的反作用力和负面影响减少至最小,提升人大立法的权威性公正性。”[25]

  

   四、以人民为中心的人大改革

  

   人大立法的正当性来自于对人民的代表。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以‘人民’的称号,这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[5] 社会主义坚持对人民的实质代表而非法律上形式主义代表。在法律的逻辑中,所有人都是平等、同质化的自然人或当事人,人大代表的构成中的身份变化并影响其正当性;但是在政治的语境中,人的身份差异不仅存在,而且恰恰是重要的,这种分化身份的代表必须依赖政法体制中党的实质代表机制。[26]然而,改革开放以来,中国社会的贫富分化、社会分层现象越来越明显,形式化的法律程序越来越难以代表分化的人民群众,这更加要求政法工作提升对人民的实质代表。习近平总书记指出,“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。” [27]

  

   如上文所述,近年来基层人大代表人数的锐减,改革开放后社会结构变迁、社会分层加剧,人大代表构成中出现“三多三少”现象,即党员代表多、非党员代表少,干部代表多、群众代表少、企业老总代表多,普通职工代表少,进而导致了人大的代表性不足,难以做到以人民为中心。为了维持人大与选民的直接联系,更好反映人民意愿、代表人民意志,需要贯彻以人民为中心的改革理念,巩固人民代表大会这一根本政治制度。以人民为中心首先是党的执政理念,这一理念逐步辐射到人大改革。

  

   党的十八大报告提出要提高一线工人、农民、知识分子代表的比例,这也是对人大制度实际运作的一种纠偏,避免人大代表结构中的精英化倾向,确保社会各阶层在代表权上的平衡。[28]在地方的人大的改革中,2007年新疆维吾尔自治区党委办公厅的12号文《关于认真做好县(市、区)人大、政府、政协和乡(镇)人大、政府换届选举工作的通知》明确要求人大代表中领导比例不超过25%。党的中共十九届四中全会决定提出要健全人大选举制度,适当增加基层人大代表数量。基层人大代表是由直接选举产生的,与选民之间的关系更为紧密,有助于提升立法和决策的民意基础,这一点也基本上是学界共识。其实,人大代表构成中的官员化或精英化本身并不可怕,关键的问题是间接选举之下的代表性不足,因此加强人大代表与选民之间的政治联系至关重要,而直接选举的基层代表恰恰是维系这种关联的最直接手段,确保了人大代表的人民性。[29]

  

   县乡人大是基层国家权力机关,是我国地方国家政权的重要基础,是实现基层民主的有效形式。党的十九大提出完善国家机构组织法,经党中央批准的十三届全国人大常委会立法规划将修改全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等列入立法规划;并针对基层行政区划撤乡并镇改设街道、基层人大代表数量减少的事实,修改了选举法,增加基层代表数量以增强代表性与参与度。[30]2020《选举法》修改的重点便是贯彻落实中共十九届四中全会决定要求,加强党对选举工作的全面领导,适当增加基层人大代表数量,以解决县乡两级人大代表数量下降与我国人口增长、社会发展形势不相适应的问题。具体的改革措施包括,将不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表名额基数增加20名,从原来的120名提高至140名;将乡、民族乡、镇的人大代表名额基数增加5名,从原来的40名提高至45名。适当增加乡镇人大代表名额,在一定程度上弥补了撤乡并镇后乡镇人大代表数量的减少,能够保证我国人大制度的人民性,维系其与基层群众的直接联系;另一方面,适当增加市辖区、不设区的市、县、自治县人大代表名额,在分配增加的县级人大代表名额时,重点向由乡镇改设的街道倾斜,进一步优化县级人大代表结构,有利于针对性地解决乡镇改设街道后基层群众政治参与度不足的问题。

  

   实际上,间接选举本身就是一种整合制度,党的影响能够通过间接选举渗入到人大决策之中。间接选举的代表名额由上一级人民代表大会常务委员会决定,全国人大代表名额由全国人大常委会来分配,而代表候选人需要经过各级党委组织的考察,“由于代表的命运实质上受制于党的组织权力和各级人大常委会的权力,因此,在某些重大的立法活动中,他们也必须服从有关组织在这一问题上事先安排。”[31]历届人大代表中党员占绝对多数,而“在每次人大开会前,人大代表中的共产党员都被要求参加‘组织生活’,听取党组织传达的中央精神,领会中央立法意图”,从而确保了党的意图在全国人大或常委会的通过。[32]这是维持人大代表政治共识的基础,任何一个国家的代议机制中都有这样的机制存在。为了防止人大立法中地方保护和部门利益法制化,需要发挥党在人大立法的各个环节上的总揽全局、协调各方的职能,实现习近平总书记对立法工作的要求,“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。”[25] 20

  

社会主义政法体制的关键是理顺“政”与“法”的关系,通过人民代表大会制度保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,全国人民代表大会是将党的意志进行法律化的中心环节。为了既保证人大对人民的代表性,需要完善全国人大的组织规则与议事规则,以深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。[33]在中国特色社会主义进入新时代背景下,更好地坚持党对人大工作的全面领导,切实加强全国人大的政治建设,是发展完善社会主义民主政治制度的重要举措和题中之意。党的十九大报告指出,中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,而人民代表大会制度正是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,有助于通过人大制度和法定程序使党的主张成为国家意志。坚持和完善人民代表大会制度的关键是保证和发展人民当家作主,习近平总书记指出,“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《毛泽东邓小平理论研究》2021年第7期
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