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傅梦孜 陈子楠:拜登政府南海政策的调整方向与限度

更新时间:2021-09-04 21:08:51
作者: 傅梦孜   陈子楠  
维持美国在印太地区全面优势,而且还有进一步的具体落实措施。4月22日,美国国会参议院外交委员会审议通过长达281页的“2021年战略竞争法案”。这是美国战略界鼓噪对华战略竞争的纲领性文件,亦将成为美国政府全力对抗中国的最新导图。中国作为被美国认定的战略竞争对手,拜登政府讲过“承认竞争但不寻求冲突”之类的话,因此会侧重塑造中美“竞争为主调+合作”关系,维护美国主导下的地区规则,调整区域军事力量和策略,与特朗普稍显不同的是,拜登在对与中国战略竞争的认知上更为明确,在行动上更重视动员盟友一起施压,突出借力欧洲盟友实现南海对华“再平衡”。

   (一)着力塑造中美地区“竞争为主调+合作关系”

   首先,拜登政府将维持特朗普时期对华强硬总体路线。过去拜登对中国的态度相对比较温和。在担任奥巴马政府副总统时,拜登就提出中美关系未来不是必然走向对抗,也不应当用大国必然对抗的视角来看待中美关系。其认为“这种关系将是一种良性的竞争与合作,是一种我们乐见的竞争形态”。但在2020年竞选期间,他表示要对中国强硬。这不完全是出于选举政治的需要。当前美国民主和共和两党在对华“战略竞争”立场上具有较大共识,对华强硬成为某种程度上的“政治正确”。此后,拜登首次外交政策讲话将中国称为“最严峻挑战者”,宣称“反制中国咄咄逼人和胁迫行为”和“要为对华长期战略竞争做准备”。相关表述一定程度沿袭特朗普政府对华强硬立场,短期内恐难转变。美国国家安全委员会印太事务协调员坎贝尔称,新政府不能一上台就全盘否认前任政策,拜登应继承特朗普政府的可行之道。

   其次,拜登政府强调对华“无害竞争”。拜登表示,美国不能重返冷战时期的相互对抗和严酷限制,竞争不应阻碍就共同面临的问题开展合作,愿在中美利益相符合时合作。美国国家安全顾问沙利文等在《外交事务》杂志撰文称,“中美接触时代已结束”,提出对华政策采取“既竞争又共存”的战略,认为“竞争不是需要解决的问题,而是需要管控的状态”。相关表态与特朗普政府后期片面渲染中美敌对的话语倾向存在显著差异。

   尽管拜登团队强调重新评估对华政策并盘整对华政策“工具箱”,但从现有表态看,其在具体操作上将采取“全面竞争加有限合作”的手法,持续推动美国对华政策的“范式转变”。布林肯就认为,“负责任的外交政策旨在防止危机或是在危机失控之前将其消弭于无形。这需要积极的外交与军事威慑相结合。”坎贝尔进一步提出对华“无害竞争”概念,认为拜登执政初期应该着重建立适当对华接触渠道和机制,同时传递中美暂停针锋相对做法、建立可信关系的意愿。美国国内学者也提出,中美和南海地区所有国家都拥有一些共同的根本利益:避免地区爆发大国军事冲突、维护海上通道畅通、保护海洋环境,以及降低自然灾害危害。中国希望与美国保持稳定关系,希望被视为南海地区“负责任的领导者”,希望防止美国在其后院“挑起麻烦”,把经济发展置于冲突之上。这些共同利益和其他利益应为强化外交努力提供基础。

   从实践来看,当前中美在南海存在一定的合作和协调机制,只是这种合作仍局限于避免大国军事冲突、维护南海稳定等“底线”问题和应急事态。例如,特朗普政府在新冠疫情期间明显加大在南海问题上对华施压力度,两国外交和军事沟通机制多数停摆。特别是蓬佩奥南海声明后,双边战略互信陡降,海上直接军事对抗风险骤升,“美军或空袭中国在南海岛礁”制造“十月惊奇”等报道占据双方舆论头条,最后只能通过双方军事高层直接通话方式解决。拜登政府要做的是推动这种合作机制向常态对话和一般议题延伸。同时,中美“竞争加合作”关系首先能够在一定程度稳定双边互动心态,为南海局势稳定划定战略底线。其次也表明拜登政府上台并非给中美在南海问题博弈画上“句号”,而是新阶段的开始。

   (二)注重影响甚至主导区域规则制定

   首先,重返多边机制遏制中国影响力增长。美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特?坎贝尔、中国事务资深主任罗拉?罗森伯格和杜如松、中国事务主任朱利安?格维兹等涉华团队成员均认为,在新冠疫情背景下,中国利用特朗普政府“不断退群”之机实施影响力扩张,进一步寻求重塑印太地区秩序,在南海地区“更加强势和进取”,威胁区域秩序和规则。美国应当努力恢复印太地区原有游戏规则,坚持“基于规则的秩序”,改变特朗普时期孤立主义倾向,重新接印太地区多边机制并掌握主动。正如美国国家安全顾问沙利文所言,“由美国制订规则,而不是让中国制订规则”。拜登曾发言称,这种竞争将有利于中美两国共同成长,但“前提是游戏规则必须公平”。

   其次,迫使中国遵守美国主导下的国际规则体系。拜登政府将着力施压中国“再融入”美国主导制定的全球和地区规则和标准,并联合盟友和伙伴极力说服中方相信“竞争但和平的地区环境”符合各方利益。拜登威胁称,所有人应遵守相同规则,有必要“反击中国政府在经济领域采取的恶意和胁迫措施,这些措施破坏国际经济体系基础”。坎贝尔认为,若中国遵守各方达成一致的规则,可以允许其在地区秩序中占有重要地位。杜如松表示,说服中国以遵守现有规则的方式,享受良好经贸环境,在区域组织发挥作用,在气候变化、基础设施、抗击疫情等问题上分享合作红利;一旦中国威胁美国设想的区域秩序,美国及盟友应对中国施加有效惩罚。

   在具体热点问题上,沙利文和坎贝尔均认为中美之间冲突风险不是全球性的,而且可能仅限于印太地区,“该地区至少有四个潜在热点:南海、东海、台湾海峡和朝鲜半岛”,其中“台湾和南海最可能擦枪走火”。在此基础上,美国最直接的目标应该是“阻止中国干涉美国行动自由以及从领土空间上胁迫美国盟友和伙伴的行动”。因此,美国需要以其强大的海空军力量为后盾,反对有关沿海国的海洋权利主张,借助“航行自由行动”,进行军事行动威慑和外交抗议,加大目标国与美国咨询和磋商的压力。未来,“航行自由行动”作为迫使中方屈服于美国主导下区域规则的主要手段之一,其在拜登政府南海政策中的地位不仅不会减弱,反而会进一步提升。

   (三)加码南海军事力量“再平衡”

   拜登团队将盟友和伙伴关系称为“全球实力的根基”和“持久不衰的优势”,多次强调美国应当首先与盟友和伙伴协商,再形成具体对华战略。特别是在印太问题上,沙利文批评特朗普政府对中国“单打独斗”,对盟友和伙伴“挑三拣四”,明确美国政府印太战略调整重点是扶持和强化地区盟友和伙伴网络对冲中国影响力扩张,防止地区“权力失衡”,推动实现“再平衡”。坎贝尔尤其强调借助盟友和伙伴、机制与规则的力量,在安全、经济和外交层面与中国展开战略竞争,防止中国威胁印太地区经济和安全秩序。其认为,美国应当以较低成本发展非对称能力,以军事和情报伙伴关系充实“轮轴体系”,遏制中国的“军事冒险”。拜登政府的近期具体措施主要可以概括为三个方面:

   第一,继续推动美国军事力量向印太地区转移。2020年底,美军参谋长联席会议主席马克?米利提出,科技和地缘政治变化要求美军重新审视军队组织和部署的方式,强调军队小型化、运动化和分散化部署,以提高生存能力。美国国防部长奥斯汀在参议院提名听证时也表示,美国在印太地区应采取更具弹性和更去中心化的军力态势,采用新作战理念,以应对中国“反介入”战术。2021年2月4日,拜登总统指示奥斯汀开展美军全球态势评估;11日,拜登宣布成立“国防部中国战略工作组”,要求工作组在数月内开展系统评估,并就关键事项和决策要点向国防部长提出建议,为拜登政府制定对华战略做好前提调研和提出权威建议。工作组将评估美军在相关区域数量、地点、装备和使用频率等要素,相关评估或引发美国在中东、欧洲和亚太地区军事部署重大转变。

   沙利文和坎贝尔认为,为了确保美国在印太地区的威慑力,一则美国政府应该将其投资的方向从航母等昂贵而脆弱的战力上转移到性价比更高的对华不对称能力上;二则美国还应该在必要时利用好各类准入协议,而不是设置永久性质的军事基地,促进美国在东南亚和印度洋部分军事力量部署的多样化。在此方针指导下,美军近期在印太地区低调举行“贵族怒火”、“荒岛求生者”等演习,实际验证“远征前进基地”等新作战概念。特别是在“荒岛求生者”演习期间,美国海军陆战队第三侦察营、陆军特种部队第一营和第一特战大队、空军第320特种战术中队率先行动,海军陆战队第八陆战团第三营的主力部队紧随其后,完善在西太平洋拒止对手进入相关岛屿周边海域,夺取火箭弹发射阵地的新战术。

   第二,针对具体议题“精准建群”。坎贝尔和国家安全委员会中国事务高级主任杜如松均提出,美国不应该建立涵盖所有议题的“大联盟”,而应该针对不同议题与不同盟友构建“小圈子”,就具体问题凝聚共识和力量,逐步形成美国主导下涵盖各个领域的多维合作架构,以应对“中国挑战”,实现“再平衡”。例如,强化美国、日本、印度和澳大利亚“四边安全对话”机制,聚焦对话军事威慑。

   2020年11月,美日印澳四国均参加印度主导的“马拉巴尔”演习。2021年4月,印度首次参加法国在孟加拉湾举行的“拉彼鲁斯”海上演习。一则“拉彼鲁斯”演习将成为“四边安全对话”机制国家首次与他国共同举行海上演习,或许存在依托现有演习试水“四边+”演习模式的“借鸡生蛋”之意。二则“拉彼鲁斯”演习较“马拉巴尔”演习的地点距离南海更近一步,突显“四边安全对话”机制向南海快速逼近态势,不排除未来四国借助“四边+”模式,邀请南海域内国家参与演习,进而直接涉足南海海域的可能。坎贝尔认为,通过构建多个同盟可以“创造和维持某种均势、促进在亚洲秩序的重要方面达成共识,并释放中国目前做法存在风险的信号”。

   第三,借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”。拜登认为,“应对这一挑战的最有效的方式,是联合美国的盟友和伙伴,建立一个统一战线”。布林肯也认为,“中国将同盟视为美国不可或缺的核心力量。不幸的是,特朗普总统奉行的政策将我们的这种力量削弱了,他没有加强我们的核心同盟,特别是在亚洲的同盟”。他问道,为什么德国和法国不在战略问题上与印度和日本合作呢?这样的组织不仅将解决军事安全问题,而且还将解决网络安全以及当今民主国家面临的从恐怖主义到干预选举的其他威胁。布林肯自己的回答是,为应对中国带来的一些挑战,美国需要召集盟友和伙伴,而不是疏远他们。当美国与盟友和伙伴合作时,构成的共同体可以占世界国内生产总值的50%至60%。坎贝尔认为,美国面临的首要问题是对接“欧洲和区域手段”与“中国挑战”,强调美国应在对华策略上更加“灵活和创新”。美国国防部长奥斯汀也透露,美国将发布正确指导、制定正确政策和建立正确机制,确保各方作为联合力量开展行动。

   美国的传统盟友认为,要想有效对抗中国,需要分清轻重缓急并团结一致,西方需要一种机制,以实际行动支持主张。拜登政府上台不久,英国、法国、德国等美国在欧洲的传统盟友就纷纷表态并采取实际行动,派军舰通过南海海域,积极响应美国号召。2021年1月,时任美国代理防长克里斯托弗?米勒与英国国防大臣本?华莱士签署《2021年部署航母打击群的联合声明》,美国海军“沙利文”号驱逐舰和海军陆战队F—35B战机将加入英国海军“伊丽莎白女王”号航母打击群,于2021年底执行亚太地区部署任务。2月,法国海军“闪电”号(Tonnere)两栖攻击舰和“絮库夫”号(Surcouf)护卫舰驶离法国本土,前往太平洋执行三个月任务,计划5月与美国和日本海军举行联合演习,期间将两次穿越南海海域。3月,德国政府宣布将于8月派遣1艘护卫舰前往亚洲并在返航途中经过南海,成为2002年以来首艘通过南海的德国军舰。

三、拜登政府落实南海政策的制约因素

拜登政府上台刚满百日,相关政策的调整和力量部署仍在进行中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:wangpeng
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文章来源:《边界与海洋研究》2021年第6卷第3期
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