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阎天:公民遵守劳动纪律义务的宪法变迁与启示

更新时间:2021-09-02 07:19:28
作者: 阎天  
修法后则不再规定;职工代表大会仅在全民所有制工业企业内担当劳动纪律教育者的角色;至于企业经营管理者,虽然法律有时规定其应当加强职工的职业教育,但从未明确职业教育包含劳动纪律的内容。[xxxiv]由于教育不再像从前那样重要,物色一个最佳教育者的紧迫性就有所缓和,国家主导劳动纪律制定和执行的意义相应消解,向企业出让相关权力已是势在必行。遵守劳动纪律义务的原初含义正在隐退,一个建立在国家、企业和劳动者三方利益差异基础上的新意涵逐步登上历史舞台。

  

   1. 以惩罚为中心的执行手段

  

   惩罚手段的强化在现行宪法出台前数月即已开始,主要表现在处分类型的增加,特别是最严厉的处分——企业单方终结劳动关系的适用范围不断扩展。1982年1月2日,中共中央、国务院做出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》,针对当时处分制度落实不力、企业处分权遭到质疑的问题,重申了企业拥有包括开除在内的处分权。同年出台的《条例》从多个方面加强了《纲要》所建立的处分制度:一是增加了严厉程度与开除处分相当的除名制度(第18条);[xxxv]二是增加了严厉程度仅次于开除的留用察看处分(第12条);三是允许企业在处分时附带给予一次性罚款(第12条);四是不再提被开除职工的留厂劳动[xxxvi],改为就地或异地落户安置(第22条)。

  

   现行宪法出台后,国务院于1986年颁布《国营企业辞退违纪职工暂行规定》,新设了严厉程度与开除和除名相当的辞退制度。虽然次年劳动人事部在通知中强调“企业对违纪职工要坚持教育为主,惩罚为辅的原则”,但是惩罚代替教育成为执行纪律的主要手段已成定局。1995年施行的《劳动法》将开除、除名和辞退整合到一起,规定劳动者严重违反劳动纪律的,用人单位可以解除劳动合同(第25条),从而终结劳动关系。

  

   2. 以企业为重心的权利配置

  

   现行宪法实施以后,制定和执行劳动纪律的权利逐步被理解为企业的自主经营权的一部分,获得了相应的宪法保护,其范围不断扩展,实现了权利配置重心由国家向企业的转移。转移的进程在各种企业之间并不均衡:公有制企业的起步最早,进展却最为保守,私营企业起步最晚,外资企业则进展最大。

  

   公有制企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第16条和第17条的支撑,这两个条文分别赋予国营企业(后改为国有企业)和集体经济组织以自主经营权。制定和执行劳动纪律的权利不仅在语义上可以为自主经营权所包容,而且这种包容关系获得了国家的认可,《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》就包含了违纪开除权的内容。《条例》取消了《纲要》关于企业制定纪律需要审批的规定,扩大了企业的劳动纪律制定权;在开除的适用情形中增加了“犯有严重错误”这一解释空间颇大的兜底选项,并规定企业“有权”而非必须作出除名处分,扩大了企业在执行劳动纪律时的裁量权。现行宪法出台后,1986年的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》对于辞退的情形和企业的权限作了与除名类似的规定,次年劳动人事部公布的《〈国营企业辞退违纪职工暂行规定〉若干问题的解答》第8条更规定厂长享有违纪辞退的审批权,无需向政府报批。

  

   私营企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第11条的支撑,该条在1988年修正后宣示保护私营经济的合法权利和利益。根据修正次年颁布的《私营企业劳动管理暂行规定》,私营企业以违纪为由解除劳动合同的权利被限制在《关于国营企业辞退违纪职工暂行规定》的范围之内(第10条),而在其他纪律事务上无需适用《条例》,因此享有制定和执行劳动纪律的全权。

  

   外资企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第18条的支撑,该条宣示保护外资经济的合法权利和利益。《中外合资经营企业劳动管理规定》赋予中外合资企业以处分权,而此类企业无需遵守《条例》,从而获得了劳动纪律的几乎全部制定和执行权。1984年的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》进一步取消了开除处分须经企业主管部门和劳动部门批准的规定,改为备案制。1986年的《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》则将合资企业享有的劳动纪律方面的权利推广到所有外资企业。

  

   到了1995年《劳动法》生效时,扩大企业劳动纪律自主权的实践达到了高潮:在劳动纪律制定权方面,所有企业不区分所有制,一律获得了制定“用人单位规章制度”的权利。由于劳动者违反规章制度的法律后果与违反劳动纪律完全相同(第25条),规章制度事实上取得了与劳动纪律相当的法律地位,企业因而获得了制定“准劳动纪律”的权利。在劳动纪律执行权方面,“严重违反劳动纪律”构成企业单方解除劳动合同的事由,而所有企业都获得了判断何谓“严重违反”的裁量权。至此,国家在劳动纪律方面的权限被压缩到极致,权力配置的重心转移到了企业一边。

  

   (三)目标:政治、经济和民生的张力

  

   遵守劳动纪律义务在现行宪法出台后的早期嬗变,是我国由计划经济向市场经济过渡的一个侧面。市场经济要求企业等用人单位脱离对于国家的依附,成长为真正的市场主体;要求国家行使宏观调控和市场监管的职能,将其他职能归还给市场主体;也要求劳动者参与劳动力市场的竞争,与用人单位自由签订劳动合同。遵守劳动纪律义务的嬗变切合了市场经济的需求,重塑了国家、企业与个人的关系。这在一方面顺应了经济改革的趋势,促进了经济的发展;另一方面反衬出政治目标的边缘化,更凸显出经济与民生目标之间的张力,这都给遵守劳动纪律义务的宪法地位平添了不确定性。经济改革承认了国家、企业与劳动者三方利益的不一致性,通过惩罚制度将劳动者的个人利益与守纪状况联系起来,有效提高了劳动者的服从度,严明了企业管理,提高了生产效率。随着企业获得越来越大的劳动纪律制定权和执行权,随着劳动纪律严厉程度的不断攀升,企业滥用权利、利用过分苛刻的劳动纪律侵害劳动者权益的现象逐渐增多,这使得发展经济与改善民生之间的矛盾日益暴露出来。按照《宪法》第14条第3款和第42条第2款的规定,在生产获得发展的基础上,劳动者的生活理应获得改善,而不合理的劳动纪律却成了落实宪法愿景的绊脚石,这与制宪者的初衷背道而驰。遵守劳动纪律义务的进一步演进渐成大势所趋。

  

   三、遵守劳动纪律义务的当代发展

  

   承认国家、企业和劳动者之间的利益分化是改革的必然要求,全盘返回遵守劳动纪律义务的原初含义是不切实际的。而中外劳动关系的历史表明,如果企业和劳动者的利益分歧得不到有效管控,走向激烈对抗和冲突,就可能导致生产停滞、社会震荡、政治失稳,造成国家、企业和劳动者“三输”的局面。为了管控分歧,实现宪法上兼顾三方利益的愿景,国家采取了两方面的措施:一方面以《劳动合同法》的出台为标志,[xxxvii]矫正企业与劳动者之间的力量失衡,为遵守劳动纪律义务的履行设定条件,限制企业制定和执行劳动纪律的权利;另一方面以社会主义核心价值观入宪为契机,在利益分化的前提下寻找新的利益一致性,塑造劳动者“敬业”的新觉悟,将之纳入国家劳动教育的范畴,在一定程度上实现了遵守劳动纪律义务原初含义的复归和改造。通过这些努力,遵守劳动纪律义务的政治目标得到加强,而经济与民生目标之间的紧张关系有所缓解。

  

   (一)服从要求的限制

  

   对于遵守劳动纪律义务的内涵限缩是从司法机关开始的,企业制定“准劳动纪律”——规章制度的权利是限缩的对象。2001年,最高人民法院颁布《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》,规定了法院适用规章制度审理案件的三项前提:一是“通过民主程序制定”,二是“不违反国家法律、行政法规及政策规定”,三是“已向劳动者公示”(第19条)。2006年出台的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》还规定,如果规章制度的内容与劳动合同或集体合同的约定不一致,劳动者有权要求适用劳动合同或集体合同(第16条),从而阻止了用人单位通过单方制定规章制度来架空约定。[xxxviii]然而,所谓“民主程序”及“公示”等要求的含义不够清晰,削弱了司法解释限制规章制度制定权的效果。问题的进一步解决需要依靠立法机关。

  

   《劳动合同法》立法启动以后,规章制度制定权的限缩问题成为争议焦点。在程序方面,一审稿石破天惊地提出将全民所有制工业企业的“共决”制推广到所有企业,要求规章制度必须经由工会通过方能生效,引发了对于立法过度侵夺企业自主经营权的担忧。企业自主经营权毕竟有《宪法》第16条和第17条、甚至第11条和第18条作为支撑,二审稿于是将“共决”改为“单决”,让工会退回咨询对象的角色。《劳动合同法》还吸收了司法机关对于规章制度的公示要求,并且明确公示的义务主体是企业。在实体方面,《劳动合同法》赋予行政机关、司法机关和工会以不同的规章制度内容审查权:劳动行政部门在长期享有规章制度内容的检查权的基础上(第74条),还获得了针对违法规章的纠错权(第80条);司法机关有权追究违法规章制度制定企业的赔偿责任(第80条),法律出台后还对规章制度的合理性展开审查,三审稿还一度赋予司法机关以规章制度的无效宣告权,但是被四审稿删除;工会则享有针对内容不合理的规章制度提起交涉的权利(第4条)。

  

   虽然规章制度的制定权受到了程序和实体的诸多限制,但是企业仍然保有制定时的决定权(第4条),以及根据规章制度单方面解除劳动合同的权利(第39条)。《劳动合同法》颁布当年,劳动纪律被国家宣告为规章制度的内容之一,[xxxix]标志着企业制定和实施“准劳动纪律”的权利扩张到了劳动纪律上;《劳动合同法》生效后两周,《条例》即告废止,标志着国家不再与企业分享劳动纪律的制定权。企业劳动纪律相关权力的扩张和限缩,在企业和劳动者之间、发展经济和保障民生之间达成了某种平衡。劳动者仍然应当遵守劳动纪律,但是只有义务遵守制定程序合法、内容合法且合理、以企业规章制度形式存在的劳动纪律。遵守劳动纪律义务的经济和民生目标之间达成了妥协。

  

   (二)觉悟要求的重塑

  

为了缓和企业与劳动者围绕劳动纪律所发生的冲突,除了对遵守劳动纪律义务施加外在限制之外,更为根本的路径在于重新发掘企业和劳动者利益的一致性,建立新共识,将这种共识以国家教育的方式传递给广大劳动者。诚然,企业与劳动者利益分化的大趋势不可逆转,但是这并不意味着企业与劳动者之间截然对立。事实上,企业与劳动者的利益仍然有交叠之处:如果过分偏向劳动者的利益,导致劳动纪律松弛,企业的竞争力就会下降,能够分配给劳动者的收益也会随之减少;反之,如果过分偏向企业的利益,任凭企业运用劳动纪律苛待劳动者,劳动者就会用脚投票,企业就会因为人才流失而伤到元气。对于劳动者而言,遵守合理合法的劳动纪律有利于自己从企业发展中获益;对于企业而言,确保劳动纪律的合理合法也有利于留住人才并从中获益。认识到这种利益的交叠和牵连之后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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