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阎天:公民遵守劳动纪律义务的宪法变迁与启示

更新时间:2021-09-02 07:19:28
作者: 阎天  

  

   国家为什么要坚持以教育而非惩罚为执行劳动纪律的主要手段?基本原因在于,教育手段更加契合提高觉悟的目的。宪法既然要求提高觉悟,就意味着将违纪的主要原因归结为认识水平低,属于思想问题;提高觉悟预设了国家与个人利益的一致性,这意味着违纪所反映的自由与纪律的矛盾是人民内部矛盾,属于是非问题。针对思想问题和是非问题,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出,“企图用行政命令的方法,用强制的方法解决思想问题,是非问题,不但没有效力,而且是有害的”;“凡属于思想性质的问题,凡属于人民内部的争论问题,只能用民主的方法去解决,只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决,而不能用强制的、压服的方法去解决”。[xxiii]这些观点早在《共同纲领》出台前数月发表的《论人民民主专政》一文中即有所表述,也是国家将教育确定为执行纪律的主要手段的指导思想。毛泽东还更加具体地要求,解决人民内部矛盾要遵循“团结—批评—团结”公式,反映在劳动纪律执行工作上,就是先教育、再处分、后转化的做法。

  

   2. 以国家为重心的权力配置

  

   既然提高觉悟主要靠教育,物色教师就成为当务之急。教育者的地位主要体现在劳动纪律的制定、执行和监督权上。现行宪法将权力配置的重心放在国家上,以国家为主要教育者,企业处于次要地位。这一地位虽然没有写入宪法文本,但是有现行宪法制定前的长期宪法实践作为支撑,其最突出的表现是《纲要》和《条例》。

  

   就劳动纪律的制定权而言,《纲要》和《条例》都从三个方面挤压企业权限,突出国家的主导地位:第一,内容多,留给企业的补缺空间小。《纲要》和《条例》均设专章详细规定了处分的类型、适用程序以及撤销、救济等内容。《条例》还完善了关于处分适用情形等方面的规定,其详备程度接近《行政处罚法》,基本没有留下可供企业自主填补的制度真空。第二,效力高,允许企业变通的余地小。《纲要》由政务院颁布,具有与行政法规相当的法律效力,而《条例》更是直接采取了行政法规的形式,且均未授权企业作出变通。[xxiv]第三,程序严,对于企业自定纪律的审批复杂。根据《中央人民政府政务院关于颁布“国营企业内部劳动规则纲要”的决定》第4条,各企业制定落实《纲要》的具体纪律规则时,需要双重审批,即“经当地劳动行政机关审核后,报送直属上级管理单位批准实行”。

  

   就劳动纪律的执行权而言,《纲要》和《条例》虽然都将执行纪律的职责交给企业,但是严格限制企业在执行中的裁量权限。一方面,《纲要》和《条例》基本采用命令而非许可的行文方式,很少授权企业就如何执行纪律进行裁量。另一方面,《纲要》和《条例》本身的措辞也较为明确,缺少可供灵活解释的兜底条款,留给企业的解释空间不大。

  

   就劳动纪律的监督权而言,国家对于企业执行纪律进行广泛的行政和司法监督。早在1950年,政务院就批准公布施行了《劳动争议解决程序的规定》,将劳动纪律争议纳入调整范围,规定劳动行政机关有审批和解协议、调解劳动争议、主导劳动仲裁、传讯争议人员、将争议转送法院处理等广泛的权力,还规定了企业主管机关代企业协商的权力。最高人民法院在“五四宪法”出台前数月发布《总结关于处理劳资案件的经验和对今后处理劳资案件的几点意见》,运用司法政策强力干预劳动纪律,纠正审理劳动纪律争议时“‘左’和右的偏差”。[xxv]《条例》第27条则规定,“各级劳动部门有权对执行本条例的情况进行监督检查”。

  

   国家为什么要牢固把握劳动纪律的主导权?合理的推测是,将权力主要配置给国家,较有利于实现提高劳动者觉悟的目的。其一,觉悟的内容是一致的,提高觉悟就要统一思想,因此特别需要防止企业在制定和执行劳动纪律时掺入与觉悟不相符合的成分。其二,在国家看来,企业经营管理者和企业内的工会组织,本身均存在思想认识的不足,由其制定和执行劳动纪律是不够可靠的。这种担忧既体现在《纲要》专门规定企业经营管理者的职责,也体现在企业整顿工作将重心放在整顿企业经营管理者上,而《条例》正是在企业整顿工作中诞生的。其三,从国家、企业与个人利益的一致性出发,国家有能力、也有权力在制定和执行劳动纪律时代表企业,不存在剥夺企业自主权的问题。在现行宪法出台前数十年间,国家主导劳动纪律相关权力的做法对于统一思想、提高觉悟、塑造主人翁意识起到了重要作用。这一做法也成为高度集中的政治经济体制的一部分,带有浓重的时代印记。

  

   (三)目标:政治、经济和民生的统合

  

   回到1982年的历史现场,现行宪法需要调整的公共事务可谓千头万绪,制宪者为何会选择将劳动纪律写入条文,并且将“遵纪”抬升到与“守法”同等的高度?通过回顾现行宪法的制定历史可知,遵守劳动纪律义务的崇高地位,来自其服务于宪法政治、经济和民生目标的重要作用。

  

   首先,遵守劳动纪律有助于巩固社会主义政治制度。只有当劳动者都通过遵守劳动纪律而获得主人翁意识时,宪法所设想的人民民主制度才能够在观念上得到支撑。正如彭真报告所指出的,宪法要求公民遵守劳动纪律的直接目的在于“建立同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念”[xxvi]。纪律是集中制的体现,又支撑了民主,这反映出民主与集中的统一,“七八宪法”正是从巩固民主集中制的角度论述遵守劳动纪律义务的必要性的。[xxvii]

  

   其次,政治的巩固有助于经济的发展。劳动纪律对于社会化大生产的开展是不可或缺的。与传统的小生产相比,社会化大生产对于劳动者的服从和协作提出了高得多的要求,而这都需要严格的劳动纪律加以保障。马克思曾经比喻道:“提琴独奏者可以独展所长,一个乐队却不能不有乐队长。”[xxviii]在现行宪法制定者看来,只要能够实现遵守劳动纪律的政治目的,使得劳动者意识到自己的劳动不仅是为了个人的生计,而且有利于社会主义国家,就能够激发出劳动者的积极性和创造性,从而促进生产的发展。《中华人民共和国宪法草案》曾经规定,“提高劳动者的思想觉悟”是“发展社会生产力”的手段(第16条),就体现了政治目标对于经济目标的促进作用。虽然该规定未被宪法正式文本所采纳,但是现行宪法出台前数月颁布的《条例》也暗示了“国家主人翁责任感”具有“鼓励其积极性和创造性”的作用(第1条),有理由认为现行宪法至少并未否定遵守劳动纪律义务的经济目的和“以政治促经济”的逻辑。

  

   最后,政治和经济目的的实现有利于民生的改善。现行宪法两次要求,“在发展生产的基础上”改善民生(第14条第3款)、提高劳动报酬和福利待遇(第42条第2款)。通过落实遵守劳动纪律的义务,经济得到发展,“蛋糕”得以做大;政治得到巩固,“分蛋糕”的规则必然符合劳动者的利益;政治和经济的条件结合起来,劳动者就能分到更大块的“蛋糕”,民生就能够获得改善——这是现行宪法所隐含的逻辑。

  

   总之,遵守劳动纪律意味着劳动者要接受国家教育以促进觉悟的提高,而觉悟的提高能够巩固人民民主,进而激发生产潜力,最终有利于民生。这就是现行宪法上遵守劳动纪律义务规范的原初含义。

  

   二、遵守劳动纪律义务的早期嬗变

  

   遵守劳动纪律义务在现行宪法出台后直至20世纪末发生了变迁。变迁的主要标志是1995年生效的《劳动法》。《劳动法》以服从管理代替提高觉悟,作为遵守劳动纪律所要实现的主要预期效果;以惩罚代替教育,作为实现预期效果的主要手段;将劳动纪律的制定和执行权基本归入企业的自主经营权。因此,《劳动法》的制定情况是解读遵守劳动纪律义务早期嬗变的主要资料。遵守劳动纪律义务意涵的变迁并非全无宪法依据,可以视作现行宪法内在张力的产物。它不仅淡化了劳动纪律与政治的联系,而且引发了经济与民生效果之间的紧张关系,为21世纪以后遵守劳动纪律义务的进一步演化埋下了伏笔。

  

   (一)前提:国家、企业和劳动者的利益分化

  

   《宪法》在规定遵守劳动纪律义务时,预设了国家、企业和劳动者三方利益的一致性。然而,在根本利益一致的基础上,宪法又要求“兼顾国家、集体和个人的利益”(第14条第3款),间接地承认了三方具体利益的不一致性。[xxix]现行宪法出台之后,具体利益的不一致性得到强调,成长为遵守劳动纪律义务的新前提;而根本利益的一致性则相对淡化,建立在这一前提基础上的、对于遵守劳动纪律义务的原初理解也随之不断褪色。

  

   承认和强调具体利益的差异是经济改革和发展的要求。《宪法》第14条第1款指出,经济要发展,必须依靠提高劳动者的积极性。国家、企业和劳动者的利益差别是客观存在的,如何对待这种差别才最有利于提高劳动者的积极性?传统的做法是承认但超越利益差异,强调三方利益在根本上的一致性,认为劳动者只要悟到这一层就会获得工作的动力。提高觉悟要靠教育,教育的形式是批评和表彰(精神鼓励)。所以,“七八宪法”规定要“在无产阶级政治挂帅的前提下,实行精神鼓励和物质鼓励相结合而以精神鼓励为主的方针,鼓励公民在劳动中的社会主义积极性和创造性”(第10条第2款)。这种做法的问题在于超出了我国劳动者觉悟的实际水平。正如邓小平所指出的,“不重视物质利益,对少数先进分子可以,对广大群众不行,一段时间可以,长期不行”[xxx]。为此,现行宪法删去了“七八宪法”的相关规定。新的做法是承认并正视利益差异,将企业和劳动者都视作独立于国家的利益主体,把企业和劳动者的自身利益与其表现挂钩,用物质得失去激励企业改善经营、劳动者努力工作。我国城市经济改革的许多早期探索,例如劳动者工资与企业经济效益实现联动的“工效挂钩”,[xxxi]都是在承认和利用国家、企业与劳动者利益不一致性的基础上作出的。

  

   在具体利益的不一致性获得强调的背景下,建立在根本利益一致性基础上的主人翁觉悟未免显得不合时宜。1988年的《全民所有制工业企业法》仍然要求遵守劳动纪律时要采取“国家主人翁的态度”(第50条);1992年的《工会法》也规定了类似要求(第8条),但是在2001年修法时删去。除此之外,再没有哪部法律规定提高觉悟是遵守劳动纪律的应有之义。取代觉悟的是服从。“法律强制的性质”[xxxii]转变为遵守劳动纪律义务的主要属性。法律成了纪律的靠山,服从纪律才能服从法律;违纪不仅是觉悟低下的表现,更构成违法甚至违宪。宪法上的守法义务与守纪义务正是在这个意义上合而为一。[xxxiii]

  

   (二)内容:接受企业惩罚以加强服从

  

遵守劳动纪律义务的预期效果之变,引发了该义务的另外两个元素的变化。既然提高觉悟的需求下降了,教育的必要性也就有所消退:国家的大规模劳动纪律教育在企业整顿工作于1988年结束之后即告一段落;工会虽然在《工会法》上仍然保有教育者的身份,但是仅在2001年修法前将遵守劳动纪律列入教育内容(第8条),(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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