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卢护锋:信用修复的法理意蕴与制度形塑

更新时间:2021-09-02 07:17:00
作者: 卢护锋  

   摘要:  在功能上,信用修复制度既能激励失信行为人采取措施、重建信用,又有助于维护市场秩序的良性运转;在制度定位上,信用修复相对于失信惩戒而言,具有过程上的贯穿性、功能上的互补性以及结构上的相关性。在构建的基本原则上,要坚持激励与约束相结合、行为修复与信息修复并重;在适用范围上,既应包括因行为人过错而导致的失信惩戒,又能涵盖非因行为人过错导致的信用减损;在制度建构模式上,应当以行为修复和信息修复为框架。其中,在行为修复制度的具体建构上,需要考虑行为性质与主观过错所具有的制约意义,在此基础上从公示期限的统一、修复次数的明确、修复方式的拓展以及修复法律后果的确定等方面展开;在信息修复制度的具体建构上,应当限定信用信息的范围,进而从信息修复的自主解释、申请的便利化、异议的审查以及修复结果的公示等方面予以规范。

   关键词:  信用修复 基本功能 制度定位 基本原则 适用范围 制度模式

  

   一、研究的缘起

  

   在全面推进社会信用体系建设的当下,与信用有关的法律制度建设进入了快车道,当然,即便在这“快车道”上亦呈现出快慢不一的景象,有的制度如失信惩戒如火如荼,有的制度如信用修复则推进缓慢。实际上,制度规划之初,信用修复便已被遗忘。在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》中,并未提及信用修复;其后中央发布的一些指导性文件和地方制定的地方性法规中,信用修复虽偶被涉及,但并未作为制度发展的主要方向。例如,《上海市社会信用条例》中与信用修复有关的内容仅为第三十八条:“在失信信息查询期限内,信息主体通过主动履行义务、申请延期、自主解释等方式减少失信损失,消除不利影响的,原失信信息提供单位可以向市公共信用信息服务中心出具信用修复记录的书面证明,市公共信用信息服务平台应当在收到该书面证明之日起的三个工作日内在平台查询界面上删除该失信信息。”直到2018年,以信用修复为主题的专门文件才开始出现,这一阶段陆续出台了包括《能源行业市场主体信用修复管理办法(试行)》《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》《厦门市生活垃圾违法行为信用修复办法》《山东省市场监督管理局关于建立严重违法失信企业信用修复制度的实施意见》《浙江省公共信用修复管理暂行办法》《三亚市法人和自然人信用修复管理办法(试行)》等在内的一系列文件。虽然上述文件在名称上都冠以“信用修复”,但由于仅涉及信用监管的某一具体领域,且内容极为简单,故而我国信用修复制度的基本构架体系仍未形成。[1]

  

   不同际遇背后,除了制度建设者基于现实需求的考量外,也与理论研究的欠缺有着直接关联。就目前研究的整体状况而言,信用修复的研究成果比较有限,且主要集中在经济学、管理学领域,法学研究很少涉猎;[2]囿于经济学、管理学的专业视角,尽管论及了制度安排这个本文所关注的核心问题,但其思路和结论均非规范意义上的,不足以为信用修复制度的建设提供妥切的指引。因此,从理论上厘清信用修复的法律内涵、揭示信用修复的法理意蕴,并反思和追问当下的制度建设,从而为信用修复的理想图景作出适当的预设,以完善信用法律制度体系的这块拼图,应当是法学理论工作者的任务,亦是本文的研究旨趣。

  

   二、信用修复制度的文本表述与解构

  

   (一)信用修复制度的文本表述

  

   在当前的理论研究和制度实践中,信用修复并未成为一个有约定俗成内涵的术语,而是理论研究者和制度设计者根据自己的理解所作的表达,对概念的界定是五花八门的。例如,有论者从信用修复与行政“黑名单”关系的角度出发,认为信用修复是失信主体在一定时期内主动履行法定义务、经作出惩戒的机关决定,将其撤出违法“黑名单”的制度;[3]有论者则认为信用修复是一种补救手段,即“失信主体为改善自身信用状况向负责部门提出信用修复申请,后者对于符合法定条件的失信主体进行受理、确认、公示、处理的信用补救行为”;[4]还有论者以国标(GB/T22117-2008)为依据,将信用修复界定为:“依法改善对受信方的负面记录和评价,允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段”。[5]无论是将信用修复界定为制度、补救行为抑或技术手段,笔者均无意作出理论上反驳或呼应,因为概念只要逻辑自洽且能满足研究者的特定需要,便可以认为具有合理性。但需要强调的是,在我国制度体系中,信用修复作为新生事物是实践催生的产物,而非理论推演的结果,因此无论是对西方概念的移植,还是基于逻辑的证成,必须紧靠信用法治实践,而不能采取一种形而上学的方法或者简单地借用西方的概念。当然,紧靠实践并非是指对实践的简单复制,也并不意味着排斥对由此而形成的概念的反思和追问。

  

   据此,笔者拟将现有制度文本中“信用修复”界定的表述摘录数例,以发现其中的某些共性。例一,《浙江省公共信用修复管理暂行办法》第二条规定,信用修复“是指不良信息主体为积极改善自身信用状况,按照规定的条件和程序,向作出不良信息认定的公共信用信息提供单位提出申请并被确认的一种行为过程。”例二,《三亚市法人和自然人信用修复管理办法(试行)》第四条规定,信用修复是“在不良信息披露期限内,法人和自然人通过主动纠正违法行为、消除不良影响后,提出信用修复申请,经信用修复机构认定获准停用或缩短失信行为记录惩戒期限,重建良好信用的过程。”例三,《能源行业市场主体信用修复管理办法》第三条规定:“本办法所称信用修复,是指能源行业市场主体在失信信息披露期限内,纠正失信行为且消除不良影响后,向国家能源局及其派出能源监管机构提出修复申请,并经审核确认后,通过能源行业信用信息平台对其失信信息进行相应调整的过程。调整后,该失信信息不再公开披露或作为失信惩戒的依据。”

  

   上述立法例表明,我国实践中的信用修复是失信主体通过纠正失信行为来改善其信用状况,并向信用修复机构(相关主管部门)提出修复申请,以缩短不良信用记录效力期限或者终止不良信用记录效力的制度。这个概念蕴含有以下因素:一是在启动程序上,信用修复是一种依申请的行为,信用修复机构不得主动为之。二是在适用条件上,信用修复以失信主体信用状况的改善为前提,即失信主体通过一定的方式纠正了失信行为,实现了信用状况的恢复,因而具备了申请信用修复的条件。三是在法律效果上,信用修复实现的是不良信用记录效力期限的缩短或者终止,即失信主体由于失信行为受到了国家职能部门的处理,从而使得其参与市场活动的自由受到了限制甚至是剥夺,而通过信用修复则可实现禁止、限制期限的缩短或禁止、限制的全面解除。

  

   (二)信用修复制度的解构

  

   1.信用修复的条件

  

   信用修复的条件即准予对信用进行修复的基本事由,是指在具备什么条件下,信用是可予以修复的。信用修复的条件是信用修复的实体要件。目前,信用法律制度关于修复条件的设置主要包括以下内容。

  

   (1)失信信息所涉的行政处理决定或司法裁决已经实际履行完毕。失信信息所涉的行政处理决定实际上有两种情形:一种情形是行政处理信息本身就是失信信息,如一般认为被监管部门处以市场禁入或者行业禁入的信息、被行政主管部门处以行政处罚的信息即为失信信息;[6]另一种情形是因市场主体失信而被处以信用罚,如列入黑名单、实行联合惩戒等。在这两种情形下,虽然行政决定与失信之间的逻辑关系并不相同,但与信用修复具有类似的关联性,即履行完行政处理决定所确定的义务是失信主体申请信用修复的必要条件。失信信息所涉的司法裁决主要是指失信主体未履行生效判决、裁定的信息,在此情况下,失信主体申请信用修复应当以先履行生效判决、裁定为要件。

  

   (2)社会不良影响基本得到消除。虽然社会不良影响基本得到消除这个条件极为抽象和充满弹性,却恰恰是最为实质性的条件。信用修复,顾名思义,是信用得到了修复,也就是失信造成的不良影响逐渐被消除而重建了信用。在笔者看来,社会不良影响基本得到消除就是失信行为人通过改正失信行为、做出信用承诺以及其他方式重新赢得社会信赖和用户、客户接纳的过程。因此,社会不良影响基本得到消除的评价标准既包含了失信行为人的主观努力过程,也体现了主观努力之后所形成的客观实际效果。

  

   (3)经过了公示期限。公示期限是指在不良信用记录形成或者失信惩戒措施作出之后,应当经过一定期限方可实施信用修复的限制性制度。修复时限制度有着较好地实现失信行为人权益保护和维护市场秩序之间平衡的功能,因为既维护了原有信用记录或失信惩戒措施在一定时间内的稳定性,又为激励失信行为人积极主动改进自身信用预留了足够的空间。在现有制度体系中,对信用修复适用的时限规定最细致的是国家发展改革委办公厅发布的《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》(发改办财金〔2019〕527号)(以下简称《修复机制的通知》)。《修复机制的通知》将信用修复的时限与行政处罚的公示期限挂钩,其中“涉及一般失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起,在信用网站最短公示期限为三个月”,“涉及严重失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起,在信用网站最短公示期限为六个月”,“三个月”和“六个月”的期限分别成为信用修复的限制性期限,即一般失信行为和严重失信行为只有经历各自的最短公示期以后,失信主体的不良信用记录才有修复的可能。

  

   2.信用修复的程序

  

   信用修复的程序是实现信用修复规范化的重要途径,表现为申请信用修复的一系列过程,具体包括申请、受理、作出决定和公示四个环节。申请需要由申请人即失信行为人向失信信息认定的公共信用信息提供单位提出,需提交的材料包括居民身份证件材料(法人提交营业执照副本)、责任履行完毕的证明材料、实施相关改正行为的证明材料以及信用承诺。申请人对所提交材料的真实有效性负责。申请由信用修复机构(公共信用信息提供单位)受理,信用修复机构在接到申请人的申请后,应当及时对提交的材料进行审核,对改正的效果进行调查。在此需要注意的是,此处的审查应当是全面审查,即对于提交的材料不齐全的,信用修复机构应当告知申请人补全;对于申请人提供材料的真实性、有效性、准确性进行认定,在认定之前可以通过实地调查、约谈等方式对相关情况进行核实。信用修复机构经审查,认为不符合修复条件的,作出不予修复的决定,并告知理由;对于符合修复条件的,制作信用修复决定,并予以公示。公示期满后,信用修复机构应当将信用修复的信息及时报送主管部门,由其将被信用修复标注的不良信息统一纳入公共信用信息平台。

  

   3.信用修复的责任监督

  

信用修复的责任监督有两个方面的内容:一是申请人方面,应当真实反映情况,不得以欺骗、伪造、变造等手段办理信用修复,同时应当加强自我管理并主动接受社会监督。二是信用修复机构及其工作人员方面,应当按照相关条件和程序履行职能,不得违规实施修复或故意阻扰申请人修复。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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