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梁君瑜:行政诉讼变更判决的适用范围及限度

更新时间:2021-09-02 07:14:53
作者: 梁君瑜  

   在澄清“明显不当”的适用范围不涵盖事实认定、法律适用问题后,实践中还面临一个难题:因法律适用错误、法律适用正确但理解错误、主要证据不足等而导致结果明显不当时,该如何选择审查标准?有学者通过实证研究发现,存在上述原因之一的行政处罚都有被法院以“明显不当”为由判决变更的案例。[19]类似情形实则涉及审查标准的竞合,虽同样是行政处罚诉讼,但若选择“适用法律、法规错误”或“主要证据不足”的审查标准,则结果将是判决撤销。笔者认为,若行政机关的裁量权尚未缩减至零,则不宜适用变更判决,此时仅可判决撤销,由于对明显不当的行政处罚也可判决撤销,[20]故选择“明显不当”或其他两个审查标准将殊途同归。若裁量权缩减至零,则应优先适用变更判决,此时基于实质性解决行政争议的考虑,不宜援引“适用法律、法规错误”或“主要证据不足”而适用撤销判决。

  

   (三)判断标准之议:“不当”与“明显”辨析

  

   作为一项审查标准,“明显不当”的含义仍待明晰。例如,如何辨别“当”与“不当”、如何量化“明显”,立法及司法解释均未给出答案。这便涉及“明显不当”的判断标准问题。关于“当”与“不当”,我国学者已有较多论述,且基本是采取列举“不当”情形的做法。例如,未考虑相关因素、考虑了无关因素、违反比例原则、不合理的差别对待、违反既定裁量准则、违背立法目的、结果畸轻畸重等。[21]从技术上讲,由于只能依靠描述性的、列举的方式来勾勒、充实“不当”之轮廓,而这取决于司法实践的经验积累,故本文不作展开。但在违反正当程序原则应属“明显不当”抑或“违反法定程序”的问题上,鉴于学界的分歧较大,[22]仍有澄清之必要。

  

   前已述及,即使将“明显不当”的适用范围延伸至程序问题,客观上也不具备判决变更的可能性。至于以“明显不当”为由撤销违反正当程序原则之行为,则与我国司法实践形成的、将“违反法定程序”扩大解释为囊括“违反正当程序原则”的做法相悖。[23]笔者认为,在实质法治观的统摄下,违反正当程序原则应属“违反法定程序”,基于对审判习惯的尊重,没必要适用“明显不当”标准。但就法条的自洽性而言,仍需对立法中的行政审判依据作出调整。否则,将正当程序原则注入“法定程序”的条文意涵后,《行政诉讼法》第63条关于“以法律、法规为依据,参照规章”的规定将名存实亡。而反过来,既然正当程序原则并非法定的审判依据或参照对象,又怎能以此作为衡量被诉行为是否“违反法定程序”的指针?显然,法院会陷入一种进退失据的境地。

  

   关于“明显”的量化,实务部门认为:“明显不当,指的是行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具有合理性”。[24]亦即程度“严重”方属“明显”。但这种量化似乎没有意义,因为“严重”同样需要量化。有鉴于此,解决“应由谁来判断‘明显’”的问题,无疑更有价值。传统行政法理论未就“明显不当”中“明显”的判断主体作出阐释,但在探讨无效行政行为之识别标准——“重大且明显违法”时,有对“明显”之判断主体的论述。只是在借鉴后者的学理经验前,仍需回答:“明显不当”与“重大且明显违法”二者中的“明显”是否在立场上一致?

  

   尽管分属不同法律效果所对应的构成要件,但“明显不当”与“重大且明显违法”均反映了“司法权监督行政权”的要求,故两个“明显”发挥的作用相同。此外,变更判决与确认无效判决均属非常态的救济手段:前者因触碰权力分立原则而只能作为撤销并重作判决的补充手段,仅当行政裁量权缩减至零时,才例外适用;后者因破坏法安定性原则而只能扮演“例外抗争而非常态救济”的角色,仅在因严重违法致使法安定性向实质正义让步时,方有用武之地。[25]可见,两个“明显”均隐含了非常态救济手段在适用上的严格性,故由法院审查的角度观之,二者应当一致。

  

   关于“重大且明显违法”之“明显”,德国行政法对其程度的把握,既不是由相对人的主观想象所决定,也非取决于法学家的专业认知,而是以一个理智公民所能感受的“明显”为准。[26]日本行政法对违法程度之“明显性”的判断,主要呈现三种观点:(1)“外观上一见明显说”以一般理性公民的判断为准,就连公民都能感受到的“明显”,足见该违法情形非常离谱;(2)“客观明显说”以作为法律专家的中立第三方——法官的判断为准,[27]鉴于法官的认知能力通常优于一般公民,故此处“明显性”的范围较“外观上一见明显说”宽泛;(3)“调查义务违反说”以行政管理领域的专家——行政机关的眼光为准,[28]其核心要义是,在行政机关尽到调查义务本可轻易作出判断的情形,即便因未尽调查义务而导致作出错误判断,也无损前述情形的明显性;[29]因行政机关在涉行政管理领域事项的认知能力上优于法官,故法官认为不明显的违法,在行政机关看来却可能明显,这表明该学说对“明显”程度的要求最低、可将更多情形纳入“明显”的范畴。日本的通说采“外观上一见明显说”,相应地,“明显”的程度处在一个相当高的水准,确认无效判决的适用也因此趋于严格。这一立场完全契合确认无效判决作为非常态救济手段的定位。同理,变更判决亦属非常态的救济手段,其对“明显”程度的要求宜高不宜低,故采“外观上一见明显说”为宜。

  

   二、“款额确有错误”与“可以判决变更”之界定

  

   (一)“款额确有错误”包括但不限于学理上的显然错误

  

   行政处罚以外的其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误,顾名思义,是指直接或间接对金钱数额确认有误。“确有错误”属不确定法律概念,在理论与实务上理解不一。有观点认为,“确定”与“认定”分别指向“行政机关就相关款额作出决定”与“对客观事实的肯定”,前者如对抚恤金的计算确定,后者如对企业应税营业额的认定。[30]由此推出“确有错误”既包含纯粹误算、误写等明显技术纰漏,也包含因与款额相关之事实的认定错误而引发的结果错误(本文称此观点为“广义说”)。[31]另一种观点则认为,对款额确认有误乃技术性而非原则性问题,无论由法院抑或行政机关完成,其结果应当是一致的。[32]亦即“确有错误”仅指明显技术纰漏,而这属于表示瑕疵的范畴——行为的客观表现与行为者的真实想法脱节,但该想法本身没有瑕疵。还有一种观点不区分“确定”与“认定”,主张“确有错误”即“行政机关在确定数额时作了错误认定”;[33]因其将“错误”限于认定行为本身,故指向行政机关的想法本身有误(即意思瑕疵),而不含明显技术纰漏(即表示瑕疵)在内。与广义说相比,后两种观点皆可被称为狭义说。我国法院对“确有错误”的理解最接近于广义说,甚至在范围上有所突破。[34]其详情可归纳为以下三点。

  

   第一,“确有错误”可表现为纯粹漏写、误算等明显技术纰漏。例如,在洪铁祥诉上海市静安区政府行政补偿再审案中,法院认可了原审法院的以下观点及做法:被告“认定原告户天井部位应补偿203164.5元,认定正确,但被告在被诉补偿决定主文中遗漏这一款项,确属不当”,遂判决变更补偿决定——将漏写的天井部位之补偿款写上。[35]又如,在孟凡荣诉奎屯市政府行政补偿再审案中,法院认为,被告公示的补偿方案已明确按被征房屋面积1∶1.2的比例补偿原告,而被诉补偿决定确认的补偿款却是按1∶1的比例算出,遂判决变更补偿决定的相应内容。[36]

  

   第二,“确有错误”也可表现为因与款额相关之事实或法律的认定或适用错误而引发的结果错误。例如,在超宇公司诉株洲市政府行政补偿再审案中,法院认为,被诉补偿决定所确定的搬迁费“系按照住宅房屋标准进行计算,不符合超宇公司被征收房屋为非住宅房屋的实际情况”,遂判决变更包含搬迁费在内的补偿额。[37]这是对被征房屋为非住宅房屋的事实认定有误,进而导致款额错误。又如,在马岭诉青岛市市北区政府行政补偿再审案中,法院认可了原二审法院的以下做法:市北区政府主张涉案项目不适用23号通知,故未据此给予奖励费;但综合全案,该通知应被适用,而被诉补偿决定“未写明给予马岭房屋安置补偿奖励费60000元不当”,遂判决变更。[38]这是对23号通知(属合法有效的其他规范性文件)未予引用,构成广义的适用法律有误,进而导致款额错误。

  

   第三,实践中的“确有错误”甚至突破了“涉及款额”这一限定。例如,在江管农业经济合作社诉百色市政府等行政裁决再审案中,法院认为:“所谓‘涉及对款额的确定、认定’,通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定,或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误,主要包括两种情形:一是行政补偿、行政赔偿案件中,涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的;二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中,涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。”[39]即便法院强调了“与款额相关联的权利归属的认定”,但其列举的“权利归属具体面积数额的确定”并不涉及款额,且该案最终判决变更的也仅是行政裁决中的争议地权属,与款额无涉。

  

   在评析司法实践的做法前,有必要对明显技术纰漏进行学理解读。在行政法上,明显技术纰漏也被称为“显然错误”,是指行政机关想表达的与行政行为实际表达的内容之间“存有立即可辨识之矛盾”。[40]这种错误无信赖保护可言,行政机关可随时更正。首先,“显然错误”强调表达行为对真实意思的背离(即表示瑕疵)。若行政机关是在意思形成的过程中产生了错误(即意思瑕疵),则不属于显然错误。[41]例如,故意的计算错误或在事实认定与评价、法律适用方面出现的错误。[42]其次,错误必须非常明显,以致在判断是否“显然错误”时,可从行政行为的外观或所记载事项的前后脉络中毫无困难地知悉行政机关的真实意思。[43]最后,表达错误应是无意的、积极作为的。[44]若故意为之,则属意思瑕疵;若消极地不作表达,则根本谈不上表达行为。

  

回到司法实践中,作为一项结果,“确有错误”既可能因显然错误所致,也可能因与款额相关之事实或法律的认定或适用错误所致。二者的关键区别在于“认事用法”错误与“确有错误”之间有无因果关系。若无因果关系,则被诉行为存在显然错误,将其纳入“确有错误”不乏积极意义:因为对显然错误而言,将款额更正为特定值是唯一正确选择,无论由法院还是行政机关实施的结果都一样,故此时的变更判决可洗脱司法权干预行政权之嫌。若有因果关系,则被诉行为存在“认事用法”错误这一意思瑕疵,那么,由该瑕疵导致的结果错误应否被纳入“确有错误”?这便进入“广义说”之论域。广义说把显然错误、因与款额相关之事实或法律的认定或适用错误而引发的结果错误均纳入“确有错误”,而后者强调“确有错误”乃因“认事用法”错误所致。此时,由于因果关系的存在,指摘“认事用法”错误同样可实现原告变更款额之目的,故究竟该判决变更还是以“主要证据不足”或“适用法律、法规错误”为由判决撤销?另外,由“认事用法”错误导致的“确有错误”,未必具备类似显然错误之下的、反向对应的“唯一正确选择”,故此时的变更判决可能遭受破坏权力分立原则之诟病。对于广义说面临的上述疑惑及诟病,笔者认为无足轻重。就疑惑而言,从“解决行政争议”的立法目的出发,应适用变更判决。就诟病而言,可考虑修正变更判决的适用前提——将“行政裁量权缩减至零”纳入其中。鉴于广义说在总体上扩大了变更判决的覆盖面,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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