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贾康:我国非税收入的改革与发展方向

更新时间:2021-09-01 22:29:37
作者: ​贾康  

  

   本文系华夏新供给经济学研究院院长贾康先生在“中宏专家面对面会议”的线上讲座。

  

   谢谢主持人。大家好!很荣幸今天有这样一个机会参加专题会,按照约定我要做一个研究者定位的发言,主题就是我国非税收入的改革与发展方向。在这个大题目之下我大概要讲一个小时多一点儿的时间,后面欢迎今天参加会议的各位朋友提出你们的批评指正和你们关心的问题,我们可以做互动讨论。下面我先把自己准备的内容汇报出来。

   说到我们国家的非税收入,它是整个政府收入里一个不可缺少的组成部分,它的改革和规范化发展是非常重大的现实问题。这个问题其实已经在改革开放过程中有过长期的讨论,也有这方面努力深化改革的一系列措施,但现在应该讲,仍然是在改革的“进行时”。我的汇报,首先要从概念上勾画一下所谓税收和非税收入的基本内容。

   说到税收,各位都知道它是政府组织收入最主要的一种形式。财政分配,我愿意把它称为一个“以政控财,以财行政”的分配体系,先要解决的是政府履行职能“钱从哪里来,怎么来”这个问题——通过税收为主解决了这个问题以后,财政分配再往后的流程里,还要解决“钱分到哪里去,怎么分,怎么用”这样后续的问题。整个财政分配中的“以政控财”,是说各级政府以社会管理者的公共权力,要控制社会总产品中间的一部分,现代经济生活中都是以财力的形式来表现的,它代表的是掌握了这部分财力就可以调动的一部分资源,而这部分资源在社会再生产全局之中主要代表的是可分配的一部分剩余产品;以政控财之后运用这种财力作为公共资源来履行政府应该履行的职能,就是“以财行政”。税收,就是解决了以政控财这方面“最主要的手段是什么”,这样一个规范化的手段落在税收功能作用上。税收要为政府履行职能筹集必要财力中的主要的部分,同时它也要调节经济和社会生活,这是税收最基本的两大功能。

   除了税收之外,我们今天的主题主要聚焦于非税收入。政府要履行自己的职能,也需要以非税收入的方式筹集一些收入和发挥特定的一些调节功能。现实生活中,应该讲古今中外税收和非税收入都存在,当然,通行的情况是税收要占大头,但是对不占大头的非税收入,也绝对不可忽视它怎么样合理化、怎么样发挥应有作用这个问题。

   如果最简要地说,我们国家的非税收入大致要提到这样一些具体的分类:一个是我们有公债收入,在传统体制下我们曾经有过一段时间标榜“既无内债又无外债”,在改革开放以后意识到政府的理财里,除了税收之外还要有非税收入方面的一种有偿机制、有偿概念之下的这种公债收入——它的所谓有偿,就是政府发行公债取得资金,使用之后还要还本付息,债权人方面是有偿地让渡了自己手中的货币,这种货币的购买力在让渡期间就不能由原来的所有者使用了,它转到了政府主体手上,政府可以运用这项资金;而按照规范的公债发行条件,到期以后要还本,还要付息。这种有偿的方式,在国家改革开放以后,中央层面很早就有了国库券名义的恢复公债发行的改革措施。一路发展到现在,地方政府也是可以发行公债的主体了,后面我们还会展开一些,专门谈到这种收入。

   另外一种就是国有资产收益,按照经济规则,国有资产和其他资产一样,有一个收益的分配问题。国有资产收益分配的主导权,应该归于资产(资本)的所有者,这是按照我们一般所理解的产权规范。作为资产,它资本化了以后,可以理解为一种股权,这个股权的所有者有取得这个股份而产生的收益(也就是人们所称的红利)的分配权。我们国家改革中,在国有资产管理体系形成了一个框架之后,国有资产的收益怎么样规范化处理有一个探索过程。在已经形成的国有资本预算相对规范的管理形式之下,各个预算年度也都要处理国有资产收益的合理分配问题,这也是政府收入的一个组成部分。

   那么再往下,还要说到政府履行社会职能必须支持我们社会保障体系的运转。和中国已经形成的社会保障体系密切相关的,有实际生活中间大家都很关注的“五险一金”,这涉及养老、失业、医疗、工伤、生育这样五方面的保险——是作为社会保险,有这样一种社会化特征的社会保障功能。还有就是我们改革中间借鉴国际经验(主要是来自新加坡的经验)设立的住房公积金。五险一金怎么样合理化,也有很多问题要讨论,我们后面会涉及。

   再有,就得说到中国特色更明显一些的实际生活中还存在着多政府级次上都有的多种行政性收费,目前这种行政性收费还有几百种,是从过去相当大的数目减下来的。历史上曾经统计各级政府合在一起的收费,至少是四千种以上,经过这些年的一系列改革措施,现在种类已减少到几百种,但在国际上做横向对比的话,别的经济体很少有这样如此名目繁多的行政性收费。实际生活中间,它可以称为基金,可以称为什么建设费,或者证照费,或者管理费,或者手续费,或者检测费,等等,名目是非常多的。这也是一个在非税收入里必须纳入视野、而且要特别注意怎样处理好它应有的改革和规范化发展问题的重要方面。

   还有,是我们已经多年运行的彩票这个机制之下形成的彩票公益金,这也是政府可支配收入的一种具体形式。

   另外,政府还有各个年度都必然会形成的一些罚没收入。像我们现在机动车的行驶中,可能一般人都会碰到道路交通违章罚款,还有现在很多经济案件里有对犯罪人的一些收入依法没收这样的情况,这些也归入政府收入,成为大的概念之下的一种具体的类型。

   以上这些政府非税收入,怎样能够符合政府更好履行职能和服务于整个经济社会健康可持续发展的要求?这是需要探讨很多的制度建设问题的。我们说的改革,就是要在制度建设中寻求创新和进步。多年以前,在研究政府非税收入改革方向的时候,我就形成了一个基本的思路,表述为应该使各类政府非税收入按照规范化取向实现“分流归位”,不要简单混在一起,造成很多的紊乱、很多模糊地带里的扭曲和不良效应。各个非税收入的定位如果有合理性,就不是简单取消某一门类政府非税收入的问题,而是让它们按照客观规律的要求、按照政府合理发挥自己职能作用的要求,把制度建设推到归位的状态——合理了,那就叫归位了。当然这整个的发展过程中,我们也要意识到随着中国经济社会转轨,所谓归位也有一个动态优化的必要,但首先还是要在通盘框架下,解决各个种类的政府非税收入应该怎样按照自己的功能作用、明确合理的属性,而形成一个统筹之下的各自定位这样一个基本问题。这个大的框架确定之后,动态的优化是跟着大框架再做一些更细致的工作。

   按这个思路,下面我们就要专门地来分别讨论一下已经列举的这些政府非税收入了。

   还是从公债说起,这方面我们要重点讨论一下地方债的问题。早已经在历史上就有的公债形式,在现代市场经济中间,是几乎必选的一种政策工具。具体可以区分为国债和地方债,应该讲都是政府发挥自己功能作用必要的筹集资金的工具和调节的手段(但有些国家仅有国债,无地方债)。公债的特征是什么呢?就是前面提到的有别于税收和其他很多政府收入无偿形式的“有偿”。税收所谓的无偿就是从纳税人那里把资金收上来以后,再没有对应的什么“返还”这种直接的联系。当然,我们从大的资金循环上来说,也有过去一个很久以来被人们所提到的概念,叫税收“取之于民,用之于民”,但是税收的取和用并不是严格一一对应的,一般情况之下,纳税人感受不到这种对应性,比如我们现在都有体会,交了个人所得税,税金政府拿走以后,没有任何政府方面具体的对应性承诺和政府方面我们可理解的义务,是这个钱要再回到我们头上来。所以税收直观地看,它有无偿性。但是公债就不一样了,我们无论是买国债还是买地方债,都有非常明确的条款,说清楚这个债什么时候还本,付息是什么样的规则。这是一种有偿的政府筹集资金的政策工具;同时,也会发挥调节的作用。过去我们传统体制下那种既无内债又无外债的方针,在改革开放以后迅速被领导层、管理部门意识到是已经明显不能够适应现实生活的需要了,因为从国际经验来看,也在我们自己推进现代化建设可以观察的现实必要性角度来看,无论是借鉴国际经验还是自己考虑更好支持现代化建设,都很明确地需要冲破原来既无内债又无外债那样一个思维框子,这也就是现在所推崇的“与时俱进”认识财政分配,那么就要把有偿筹集资金的公债方式,确立为一个我们要用的、放在制度建设依托之上的政策机制。实践中,是1980年代初我们就开始以国库券的形式来发行国债。国库券按照国际的一般说法,是短期国债,我们借用了这个说法,实际上不是局限于短期,一开始发行都是按年度计算的,三年,五年,以后还有更长的。再往后,我们就不再简单称为国库券了。每个年度要有国债的发行计划,多少期,每期国债具体相关规则是什么,是在整个预算规划安排里,要讲求事先向社会把信息公布出去的。公债概念下以更多形式在实际生活中稳定地年年筹集政府资金的功能,显然是在我们市场取向改革中,跟国债市场的建设对应在一起的。一开始国债发行,行政手段的色彩相当明显,老百姓那时候也没有这方面的意识,很多人并不愿意购买国债,曾经是以工资里面代扣的方式,带有强制性色彩的行政性发行,把国债摊派出去的。到以后老百姓慢慢认识和适应了这种政府有偿的取得收入的形式,国债的市场也一步一步建立和完善起来了。在上个世纪到了90年代以后,这种行政性的发国债的方式就基本退出历史舞台了。我们现在大家知道,国债在市场上被称为“金边债”,它的安全性是最高的。所以,有非常好的市场上的口碑。我们现在国债发行过程中一般是要借鉴国际经验,有承购包销等等这些机制去对应市场,在实际生活中的发行,大都比较顺利。在市场上如果讲国债的利率水平,因为它安全性最高,也合乎逻辑地和其他金融资产相比,利率水平就比较低,这种情况当然有利于政府以相对低的成本来筹集资金。但客观地讲,我们国家的国债如果做横向比较,筹资成本一般还是要高于国际上的发达市场经济国家的,这有种种客观原因,还有主观上我们管理水平有待提高这方面的原因,需要再做进一步努力,去提高我们国债的综合绩效水平。

在我们的经济、社会发展中间,千年之交之后,有一个特别明显的中国特色,就是要重点讨论的地方债:它是怎么样发展起来的?一开始更多的表现,是地方政府层面面对预算法的规定,是不能够自己决定发债的,必须在国务院特殊批准之后才能够发债,但是这个国务院特殊批准的情况,在实践中地方政府都意识到只是有这么一个说法,实际上走不通,国务院是不会批准你的。这样的一种非常现实的对于地方债发行的限制,也就表明在那时的制度规则条件之下,地方政府不能够堂而皇之通过发行地方公债来筹集收入。但现实生活中间,他们又有迫切的筹资需要,这就使后来出现了越来越普遍的“潜规则强制替代明规则”的隐性负债问题。地方政府要贯彻自己的发展战略,无一例外都是带有追求超常规发展特征的战略思维。对中国的地方政府层面,已有学者总结,有“争先恐后”的“地方政绩锦标赛”式的竞争。在地方都争先恐后要努力在自己的辖区出政绩、动机很强烈地贯彻发展战略的过程中,他们都迫切需要更多得到资金支持来投入自己发展战略中的一些重点事项,涉及的基础设施建设、经济增长点的工程建设等等。考虑怎样得到资金支持时,如果说不能够按照规范的渠道发行地方公债的话,地方政府纷纷注意到,他们可以绕个弯子,就是在自己发展战略意图贯彻实施考虑之下,通过自己地方可动用的一些财力,来注资形成地方平台公司,这类地方融资平台公司的名目也是五花八门的,有地方的路桥公司、城建公司、信托投资公司,等等名目下这些公司一旦成立,就可以用公司法人的身份来考虑发行项目债和公司债,后来被人们称为市政债,或者说平台债,而且他们也可以用公司法人的身份去和银行、金融机构打交道争取得到贷款。无论是自己发的公司债、项目债,(点击此处阅读下一页)


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