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贾康:我国非税收入的改革与发展方向

更新时间:2021-09-01 22:29:37
作者: ​贾康  
还是取得的贷款,拿来以后实际上是贯彻地方政府的发展战略意图,去支持地方政府的重点建设事项,那么实际上形成的,是地方政府的隐性负债。

   这种隐性负债在一段时间里客观地讲,正面效应是对接市场化取向改革,给地方政府提供了有偿融资、调度市场资源的这样一种政策手段,来加快基础设施建设,加快自己发展战略的贯彻,也给事关老百姓的民生和辖区的经济发展,提供一些非常有利的支持条件。但它的问题是什么呢?就是隐性负债的规范性很低,越来越多、普遍大行其道的隐性负债,积累的风险使各个方面越来越感觉有威胁因素了。虽然在2008年世界金融危机发生之后,有那么两三年的时间,我们中央层级的一些管理部门曾经对这种地方融资平台实际的筹资行为有过一些政策引导和鼓励,但在2011年以后,也就是中央层面明确表述“认识、适应和引领新常态”的这个新的阶段上,越来越多各个方面关注的,是地方隐性负债的风险因素如何控制。有了防范风险这样的考虑之后,中央也下发一些文件,采取一系列措施。到2014年前后,按照中央政府的具体部署,由国家审计署专门做了地方所有负债情况的一个全面审计,摸清基本情况之后,中央给出的指导方针,就是在地方债概念之下,要“开明渠堵暗沟”。所谓开明渠,是在前面已经有所试点以后,让地方债能够登堂入室,采取阳光化、规范的发行程序来发挥应有的地方债功能。堵暗沟,就是非规范的原来种种潜规则形式,都要加以杜绝。总的哲理,我认为即为古时候大禹治水所揭示的“堵不如疏”的古老智慧。总体来说,搞市场经济必须在政府筹集收入多样性的考虑里面,包括有偿筹资,公债在我国不应只限于国债,而且应该包括地方债,这也是很多发达经济体共同的经验。我们借鉴了国债经验以后,也要借鉴其他国家地方债的经验,做好约束。堵不如疏,就是光讲堵塞不利于真正处理好防范风险问题——那时已经普遍以潜规则强制替代明规则,我们作为研究者的观察,就是想堵也已经没法操作了,遍地开花的地方融资平台都在隐性负债,怎么堵?实际生活中间已经很难做到了。那么堵不如疏是什么呢?开明渠,堵暗沟,来疏导这样一种机制,让它健康发展。后来我们作为研究者,在这方面表述就更细了一些,我用了四句话,每句话三个字,叫“开前门,关后门,修围墙,治存量”。这个思路里说的开前门,跟开明渠是一个意思,要在法律文件里正面规定地方的公债怎么借,怎么用,怎么还等相关的规则。

   开前门后面的关后门,我自己的解释是说,也承认有一些特事特办、急事急办的特定程序、特定通道,也就是说一般情况之下,后门不开,但特殊情况下是允许经过规范的程序有前门又有后门来处理一些急事特事问题的——国际上有这种情况,我们自己也碰到这种案例(在某种意义上讲,像2020年大疫之年,大考之年,我们发行特别抗疫国债,那在整个国债概念之下,它不是走的前门的常规途径,它是急事急办,特事特办的,可以这样理解)。在地方这个层面机制设计上,从理论认识框架来讲,也是应该考虑,既有前门一般来说都是开着的这样一个常规渠道,又有一个一般情况下关着、特殊情况下可以特事特办开通一下的后门这样一个渠道。

   除此之外,后面两句话,一个叫修围墙,即不能再像原来那样到处穿墙打洞,各个地方政府八仙过海在隐性负债情况下大量发生那种非规范的举债行为。非规范隐性负债的风险表现是什么呢?在各个方面难以知情的情况之下,一些局部的风险累积会很难得到遏制,而一旦这种风险过了某个临界点造成局部的危机之后,那你就得救火式地去解决问题,而救火的社会代价是极高的。所以,必须修围墙,把所有其他的非规范的办法,都排除掉。

   最后的治存量,是说原来已经形成的为数相当可观的地方债的存量,要得到消化,这也是国家治理里面一种必须要做的工作。把原来已经形成的地方隐性债通过适当的消化途径,化解它们的风险因素,再以后对应的,当然就是前门为主、有望长治久安的地方债运行了。

   这方面制度建设最关键的节点,是我们国家终于完成了预算法的修订,走了四读四审才完成。非常简要地说,在一读(初稿)的情况下,是要给地方债以“开前门”这方面的一系列制度设计,表述到法律文本上。到了二读的时候,应该讲这个文本看着就大体像样子了,但是伴随着激烈的争议。我印象很深的,当年这个争议的结果是到了三读的时候,出乎意料,整个文本基本又回到原来的预算法上去了,近乎于没有国务院特殊批准,地方不能发债,那这个立法进步就没法体现了。又拖了好一阵终于到了四读四审,把预算法修订这个问题解决了。地方债可以通过开明渠登堂入室,同时规范着堵暗沟防范风险,这样的预算法修订以后的文本,首先解决了地方债怎么发——基本特点就是由省一级政府(在我们国家省和省以下都叫地方)在它的预算里边,经过中央协调取得各个年度的发债总规模,类似于一种额度,在预算安排规范性轨道上发行。发了地方债取得的资金怎么用呢?发的时候分两类,一类叫做一般的地方债,另一类叫做专项的地方债。专项地方债是清晰对应着已经确定的项目来筹集资金,由这个项目本身竣工以后产生的现金流为主来还本。而一般地方债的用途也有一个规定,虽然没有具体戴帽的项目,但是资金只能用于基础设施、公用设施的建设,而不能用于所谓过日子的“人吃马喂”,也就是说经常性的支出不能够用地方债这个来源筹集资金去安排,地方债必须用于具体的建设项目,一般地方债资金拿来以后,放在地方预算里通盘安排,也只能用于基础设施、公共工程等这类支出项目。怎么还,那也是非常清楚的,在预算程序里由省级牵头来还本。省一级发债筹得的钱要往下做分割,分到市县,对应到预算安排的项目上,但是还本的时候,仍然是归拢到省一级,体现为省一级预算里安排的这些地方债的本金得到归还。付息,也是按照国际规范,在经常支出里解决付息的资金来源。怎么借、怎么用、怎么还,就都有了一个在法律依据方面比较清晰到位的制度进步。依据新的修订后的预算法,已经有地方债常规运行流程和运行中间的阳光化特征了。

   但是最近这几年我们还得承认,仍然不时地会听到,各个方面担心地方仍然有隐性债务的风险,特别注重的,是地方债的总规模似乎还是感觉颇有压力,在很多地方债存量得到了按照中期债券在中央安排之下置换、消化掉了大部分以后,似乎又有新的一些地方隐性债发生。这里面分析起来,一个是一些平台按照中央所要求的转型做得不到位,仍有些地方平台隐性地形成了一些新的地方债。另外,也有一些人认为近些年作为创新事项重点之一的PPP(政府和社会资本合作),在实际推进过程中,也有一些值得人们担心之处,因规范化程度明显不够,把地方隐性负债因素加进去了。具体的分析还相当复杂,我们今天不能展开谈得太细致,但是已知道在中国政府非税收入里地方债这个概念之下,怎么样防范相关风险,现在各个部门、政府各层级,还有研究者,都是给予高度关注的。所谓“防范系统性金融风险”作为中央所说的三大攻坚战之一,很多人把其中防范财政相关的风险,就重点落在怎样注意处理好防范地方继续发生隐性负债的风险上了。

   我在自己的认识思路上,也做过一些分析,愿意特别强调,地方融资平台的转制转型,必须有适合各个具体地方辖区和各个公司特定情况的分类的定制化解决方案。PPP的规范化发展,强调的无非就是法治化、专业化、阳光化,为把这一要领掌握好,总体的指导精神仍然是堵不如疏,更多地要通过制度建设,对地方政府发展经济、实施超常规现代化战略的政府职能发挥,在积极性的概念上,还是要加以鼓励,但这种积极性应该是纳入健康可持续发展的通盘安排的,还是应当按照“疏堵结合,但堵不如疏”的这种指导思想,处理好平台转型问题和PPP规范化发展问题。

   接下来要说说国有资产收益。这是另外一个重要的非税收入形式。历史上,我们在传统体制之下,早就有那时候称为国营企业的利润上交,曾经占了中国财政收入的一半还出头儿。但改革开放以后这个情况不得不改变了,有80年代前期的两步利改税,这是很有必要的,就是对所有的国营企业(后来称为“国有企业”),不是国家直接经营了,而是国家具有所有权,下放经营权,这些企业在法律地位上和其他的非国有企业放在一个平台上,都要依法纳税,不仅要依法缴纳流转税,而且要依法缴纳企业所得税。两步利改税解决的就是这个问题,使国有企业和其他非国有企业,首先在直观形式上都作为独立或相对独立的物质利益主体、有经营自主权的独立的商品生产经营者,在市场上开展公平竞争。这样的公平竞争所要求的制度环境,就是所有的企业都应该面对税法一律依法纳税,在完税之后按照产权规范处理资产收益。我们曾经在两步利改税之后,概念上不再讲资产收益的分配了,但是遗留了一个国有企业的“调节税”,那就是一户一率的,还是延续利润上交的翻版。这种翻版后来规范的形式叫什么呢?就是应上交的资产收益。所以,在利改税之后,我们又有了“税利分流”这样的认识进步,对接到分税制改革,是在1994年里程碑式的改革。有了这个改革以后,在中央和地方、政府和企业、公权体系和公民关系处理上,我们有了一个终于适应市场经济建设客观需要的、与间接调控这个大框架相内洽、相吻合的财政税收总体制度安排:所有的企业依法纳税,该交国税交国税,该交地方税交地方税,不再区分企业的行政级别、经济性质、隶属关系、或大或小,不做这些区分而就是依法纳税,这样就刷出了各类企业“公平竞争的一条起跑线”;而中央和地方之间,也没有了过去所说的那种“体制周期”了,分权以后的分灶吃饭,实际上始终也没能够稳定形成一种合理的处理中央地方关系的制度安排,到了分税制,则以后就没有什么一定三年不变、一定五年不变了,就是长此以往都是划清国税和地方税,不得已的处理为共享税,共享税怎么分也是阳光化的、非常清晰的,全国一率杜绝“跑部钱进”。有这样一个规范的中央和地方的关系,也就大大有助于以后中央地方之间阳光化地来进一步的处理中央调节区域差异的转移支付制度。税种怎么样分,共享税怎么样切块,都是对所有的地方一视同仁,没有什么吃偏饭的可能性,后面的转移支付,就要用来特定地发挥中央政府维护国家统一、民族团结、支持欠发达地区的中央级政府功能责任。这就合成了一个比较合理的制度体系了。

由于有分税制这样一个重大的制度变革,要处理很多过渡性的问题,1994年以后一段时间内,是为了让方方面面可接受,包括原来一些更多愿意给企业说话的部门(比如原来的经委)表示同意,这方面对于改革方案,是做了一个让步,即把国有企业的资产收益全留给企业,名义上说用于扩大再生产,不用上交,实际上用于扩大再生产的同时,也可以支持这些国有企业自己的福利待遇,乃至发放奖金。一直到了千年之交以后,我们有了国有资本预算这样一种规范的形式,开始在国有资本预算的管理框架之下,推出了对于石油这个行业里代表性大型企业的石油特别收益金制度,实际上就是他们由于特定的垄断条件而形成的超额利润要上交到中央国库的一种新的制度安排。以这个为契机,以后又明确地扩大到国资委下管的开始有200家出头、逐渐缩小到一百多家、现在有希望缩减到一百家以下(都是强强联合,总的数目在减少)的这种实体经济类型的国资委下管国有企业,在里面区分不同的档次,按照5%、10%,一直到25%,30%,来对中央金库上交年度资产收益。比例上规定最高的,是烟草企业,要按照30%的上交比重。国有资产收益的上交,从经济关系来说当然是合理的,因为国有资产应该使它的资产收益充分体现怎样服务于全国整体概念下的公共利益,整个社会成员(我们过去所说的全民所有制)的资产,实际的体现是国有资产,应该有人格化的代表来专注于行使出资人职能,这就使我们建立了从国资委到地方各级的国资局、国资办,他们下管的国有资本预算里,就应该罩着资产收益上交这个问题,来把它处理好。过去由于种种原因不上交,变成上交一部分,又变成分类的上交,以后到了十八届三中全会,“60条”这个文件上非常明确地说,到2020年国有资产收益集中上交的比重要达到30%。当时这个话说得比较原则,也没有人再继续去澄清细则上到底是怎么样一套规定。以我的理解,国资委下管企业的国有资本预算里面罩着的所有企业,(点击此处阅读下一页)


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