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林辉煌:构造“核心”:村庄治理中的党组织*

更新时间:2021-09-01 06:54:55
作者: 林辉煌  

   【内容提要】 在社会主义中国的村庄治理中,党组织是非常特殊且重要的治理主体之一。本文将通过历史比较的方法,尝试还原党组织在村庄治理中的作用机制并进而揭示党的属性。中国共产党之前的皇权与政党试图将乡村社会纳入治理的范畴,但是都未能从根本上引发村庄治理的结构变化。传统村庄治理的改造,是在中国共产党的领导下才彻底完成的。本质上讲,中国共产党不是简单地为赢取选票而组织起来的政党,而是一种发挥元治理功能的治理体制。这种元治理功能体现在中国共产党以“核心”的身份介入到治理体系中,发挥着联结、统筹和引领国家与社会关系的作用。最后,本文尝试呈现当前农村党建的状况及可能存在的问题,并给出相关的建议。

   【关键词】 村庄治理,元治理,中国共产党,党建,核心

  

   一、问题的提出

  

   在社会主义中国的村庄治理中,党组织是非常特殊且重要的治理主体之一。根据中国共产党党内统计公报提供的数据,截至2019年12月31日,中国共产党党员总数为9191.4万名,其中,属于农牧渔民的党员有2556.1万名;全国31062个乡镇、533824个行政村已建立了党组织,覆盖率均超过99%(中共中央组织部,2020)。如此庞大的政党基层组织如何嵌入村庄治理体系进而形塑村庄治理的权力格局,从治理体制的角度出发如何重新理解中国共产党的性质,这正是本文研究的核心问题。

   对村庄治理中的党组织展开研究具有重要的现实意义。近年来,中央文件普遍推广村两委(指村党支部和村委会)“一肩挑”的做法。然而实践表明,两委“一肩挑”存在不少需要理顺的问题,特别是实行“一肩挑”之后如何有效平衡党的领导和村民自治的关系,亟待研究。部分地区甚至已经开始试点推行村民小组长由党员担任的做法,引发了较大的社会争议;是否有必要推行“村民小组长党员化”,如果推行的话应该如何开展,这些问题都亟需研究。这几年,之所以要强化基层党组织建设,是因为部分农村的党组织呈现软弱涣散、无力领导村庄治理的问题,有些党组织则陷入官僚化和形式主义的泥潭,严重损害党的社会形象和组织权威。为什么会出现这些问题,其背后的机制亟待挖掘。

   在对上述现实问题进行回应与解释的基础上,本文将尝试突破既有的治理理论,建构一套具有经验解释力的研究框架。作为传统统治理论的替代者,治理理论强调多中心和多面向的权力关系。然而,实践表明,纯粹自发的多中心和多面向的权力关系并不一定能实现良善的治理状态。于是,倡导国家回归并发挥协调组织功能的元治理理论应运而生(Jessop, 1997)。本文认为,在中国,相对于国家/政府而言,共产党组织因为更具超脱性,更有可能发挥元治理的功能。我们将通过探究村庄治理中党组织的运行逻辑,揭示中国“政党下乡”及引领治理的历史脉络、互动结构和区域差异,重新理解中国共产党作为一种治理体制的属性,以及在联结、统筹、引领国家与社会关系上的核心作用,为后续的政党研究提供一个新的分析框架。

   关于中国共产党的性质,大致有两种理论观点。第一种观点认为,中国共产党追求的是整体的利益,本质上是“国家的一个组成部分,而不是西方意义上的政党”(王绍光,2018)。实际上,中国共产党作为执政党,按照政府机构的基本原则建立了自己的机构,而且其运行经费绝大部分也来自国库,可以认为“执政党的机构也起到了政府的某种作用”(桑玉成,2000)。从这个意义上讲,村级党组织是国家在农村的代表,村庄治理的核心命题可以归结为国家与社会的关系。

   第二种观点认为,中国共产党不是一般意义上的政党,“它不仅仅是执政党,而且是领导党,直接掌控国家政治权力,国家权力就是党的权力”(吕连仁,2013)。可以认为,“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”(王岐山,2017)。从这个意义上讲,村级党组织是共产党在农村基层开展治理的主体,村庄治理的核心命题可以归结为党与社会的关系。

   显然,要准确理解基层党组织在村庄治理中的作用,我们需要厘清共产党、国家和社会三者之间的关系。一方面,党和国家密不可分,构成所谓的“党国体制”,从这个意义上讲似乎可以直接将党和国家视为一体;另一方面,党作为一种组织力量,与社会有着天然的密切关系,几乎可以视为“群众党”而被纳入社会的范畴。可见,我们很难像研究其他国家一样,直接用国家-社会关系的二分法或政党-社会关系来研究中国的村庄治理,而“要充分考虑到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用”(林尚立,2002:153)。

   通过历史比较,本文对于村庄治理中的党组织的研究提出以下几个观点,并尝试在后文进行详细解释。

   观点一:政党、国家与社会是成分组合关系。我们认为,村庄治理体制与其说是政党与国家、党与社会、国家与社会之间的“二元对立”或“二元互构”,不如说是政党、国家、社会及其他成分的组合。换言之,在村庄治理的场域中,包含不同比例的政党成分、国家成分、社会成分以及其他成分,它们相互作用、相互组合、相互构造,共同完成村庄治理的事务。从这个意义上讲,并没有纯粹的政党、国家或社会,只有不同比例的政党(政治)成分、国家(官僚)成分、社会(私人)成分及其他成分的组合结构。

   观点二:政党、国家、社会及其他成分不仅仅是比例组合的关系,更是互动互构的关系,而共产党在其中发挥联结、统筹、引领的作用。在中国,不仅社会为国家所改造,而且国家本身也深受社会的影响(Richard Madsen, 1984),国家和社会的关系是逐渐重塑对方的过程(Vivienne, 1988)。政党与国家、政党与社会之间,同样如此。换言之,我们需要的不只是一门研究政党、国家与社会如何组合的“权力物理学”,更是一门研究政党、国家与社会如何相互构造的“权力化学”。整体来说,政党、国家与社会的互动互构从来都没有停止过,而且演化出各种复杂的博弈策略,最终呈现在世人面前的是政党化、社会化的国家,政党化、国家化的社会,以及国家化、社会化的政党。

   观点三:政党、国家、社会及其他成分的组合与互动结构是谱系渐变的关系,而不是平面均质的关系。上述成分的组合与互动结构以及党的组织引领功能,在不同层级、不同空间的表现是很不相同的,呈现谱系渐变的典型特征。本文所讲的谱系渐变,是指治理体制中的成分组合比例及其互动互构关系在不同层级、不同空间的变化体系,这些变化本身具有一定的规律性。一般来说,越靠近基层,社会性越明显,政党、国家、社会的融合程度越高。

   观点四:政党、国家、社会及其他成分的组合与互构,具有明显的流变性。政党-国家-社会关系的谱系渐变不仅仅体现在纵向的层级上,以及横向的区域上,同时也体现在时间的维度上。一方面,随着现代化和市场化的浸染,党和国家的能力不断强化,而传统的社会整合能力则不断弱化,从而在客观上推动了治理体系朝向政党、国家成分增强而社会成分减弱的方向;另一方面,党和国家也会根据不同历史时期的发展目标和治理任务来主动调整治理体系中的政党成分、国家成分,因此即使党和国家能力不断强化,治理体系中的政党成分、国家成分也可能弱化。

   观点五:本研究聚焦融合了政党-国家-社会成分的具体的村级党组织,同时强调其自身的主体属性。实际上,政党、国家与社会的权力关系,基础是利益关系,是复杂利益关系的政治呈现。换言之,村级党组织的治理行动不仅仅考虑国家和社会的要求,也会考虑自我利益的实现,这些自我利益包括社会地位、政治地位、自我价值感等。

   本文的研究尝试在以下三个方面有所创新。首先,我们从成分互构的角度出发,解释共产党之所以能够融入村庄社会的微观权力基础,回答政党合法性来源的问题。换言之,在中国,党的合法性不仅仅是来源于建设新国家赋予人民当家做主的权利,也不仅仅来源于经济建设使人民逐渐走向小康生活,更重要的是来源于党与国家、社会日常化的互动互构进而形成内化的认同感。其次,我们从主体属性的角度,解释共产党之所以具有组织引领能力的行动基础,回答政党使命性价值的问题。共产党来源于社会,更致力于超脱和引领社会,这是共产党将自己定位为使命型政党的根本利益诉求。最后,我们从时空层级的角度,解释共产党作为村庄治理核心的内在复杂机制,回答政党适应性演化的问题。中国共产党成立以来,能够长期领导如此庞大的一个国家从革命建国走向经济强国,与党自身的适应性演化能力密切相关。我们将在后文的讨论中详细呈现这些创新点。

   本文接下来的安排如下:第二节讨论新中国成立以前村庄治理中的皇权与政党,主要涉及明清时期和民国时期;第三节讨论中国共产党逐渐成为村庄治理核心的历史,包括新中国成立以前,新中国成立后的前三十年、后三十年和当前阶段;第四节的讨论将尝试重新理解共产党的性质;第五节是结论和讨论。

  

   二、村庄治理中的皇权与政党

  

   在中国共产党介入之前的村庄治理,主要呈现自我组织化的特征。虽然说明清时期的“皇权不下县”并不完全准确,但是皇权对村庄的渗透能力确实比较弱,村庄治理主要依赖自身的力量。民国时期开启了“政党下乡”的进程,但整体的政权能力不足,国民党并未完成对乡村社会的渗透和改造。共产党之前的皇权与政党作为外部力量都试图将乡村社会纳入治理的范畴,当然它们的决心和力度完全不同,但是都未能使国家/政党的成分和社会成分形成互动互构的化学反应,从根本上引发村庄治理的结构变化,国家与社会之间的壁垒并未真正打破。

   (一)明清时期:皇权不下县?

   所谓“皇权”,是指以皇帝为核心的王朝国家的权力。皇权,即王朝国家的权力,在于自上而下的统治与控制,其实质是“掌握权力的统治集团,通过诸种制度性安排,以各种方式,控制尽可能广大的区域和尽可能多的民众,占有、掌握并使用全部社会的各种资源”(鲁西奇,2019)。虽然皇权经常被表述为“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”,似乎天下所有的事物尽归王朝皇帝掌控。然而从实践情况来看,“皇权不下县”可能是一个普遍的事实。

   朱元璋曾经在《大诰》中命令县官不许下乡,不得亲自督促乡里工作(柏桦,2003:175)。作为最基层的政府,传统时代的县衙几乎就是“一人政府”,县官是上级政府指派的正式官员,要承担绝大多数的日常工作,“百事躬亲而不堪重负,很少得到或者根本得不到僚属的辅佐”(瞿同祖,2003:28)。这就产生了三个方面的后果:第一,县官一般不轻易介入具体的治理活动中;第二,县官需要身兼多职,政府权力难以析分;第三,县官需要仰赖大量的雇员和非正式官员来完成日常工作。因此,受人力和精力所限,县官虽然号称“父母官”,却只能尽量避免对具体治理事务的介入。他们只承担国家明确规定必须履行的职责,以及处理那些民间无法自行解决的问题。

   王朝国家试图通过乡里、田制、户籍等制度来实现对乡村社会的控制(鲁西奇,2019),虽然也取得了一定的成效,但是因为国家能力整体不足,皇权下县的象征意义要远远大于实质意义。即使在时间上离我们最近的王朝——明清时期,村庄治理的主体主要还是民间精英力量,以及半官方半民间的乡保体系(黄宗智,2019a)。作为村庄治理的核心力量,宗族及其士绅代表是村庄社会典型的内生组织。虽然乡保体系具有一定的国家建制色彩,但是这种国家建制色彩主要体现在确认和授权上,其人员构成、工作报酬主要还是来源于村庄本身。

可以认为,明清时期的村庄治理实践中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第4期
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