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林辉煌:构造“核心”:村庄治理中的党组织*

更新时间:2021-09-01 06:54:55
作者: 林辉煌  
皇权或国家权力的渗透力度是有限的。在村庄治理结构中,社会内生力量是其主要的构成部分。国家与社会的互动互构基本上还停留在县级层面。事实上,即使在县级层面,国家的正式力量也是非常有限的,其治理工作需要仰赖那些不具有正式身份的雇员。从空间差异来看,由于国家介入各地村庄社会的力度都比较低,村庄治理基本上都是依赖社会内生力量,因此国家-社会关系并未呈现明显的区域差异。从时间变化来看,虽然不同朝代推动“皇权下县”的制度有所差异,但是整体而言并未导致国家-社会关系的结构性变化。

   从明清时期的村庄治理实践来看,虽然在县级层面和乡保层面能够看到国家-社会的互动互构,但是对于村庄社会而言,皇权国家依然是一个非常遥远的存在。在这样一种状态下,村庄社会难以形成明确的国家认同观念,人们眼里“只有家族而没有国族”(孙中山,1986:209)。另一方面,皇权国家也缺乏对于乡村社会的组织动员能力,虽然可以通过半正式的乡保体系勉力为之,但是实际效果并不理想。正是从这个意义上讲,我们可以把明清时期(及之前的王朝)的国家与社会称为基层政权建设未完成的传统国家与传统社会。

   (二)民国时期:国民党下乡?

   从孙中山领导的革命开始,中国步入了现代国家建设的历史。孙中山提出了“以党建国”“以党治国”的思想,强调只有“全国人民都化为革命党,然后始有真正中华民国”,“全国人民都遵守本党的主义,中国然后才可以治。简而言之,……是用本党的主义治国”(广东省哲学社会科学研究所历史研究室等,1980:256)。在孙中山领导革命的早期,其创建的国民党主要在城市开展工作,并没有渗透到广大的乡村社会中。

   1922年,在第三国际和中国共产党的帮助下,孙中山开始改组国民党。1924年,孙中山在广州主持召开中国国民党第一次全国代表大会,改组后的国民党,希望从一个单纯的资产阶级政党,转变为联合工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的革命统一战线组织。随即,国民党广泛开展“党化教育”,争取民众对国民党的政治认同感(熊秋良,2004)。1928年后,国民党政权逐渐建成党务组织与行政组织双轨并行的系统,中央党部下面依次设立省党部、县党部、区党部和区分部,分别与省、县、区、乡等行政系统相对应,标志着政党的力量开始向乡村渗透。这是近百年来中国政治体制由帝制到党治,由王朝体制向党国体制转型的重要表征(王奇生,2001)。

   国民党的组织机构突破了传统中国最基层的县级政权,在县党部下面设置了区党部和区分部,区分部下面还设置了党小组,对应的是保甲这一最底层的准行政组织。1938年国民党临时全国代表大会之后,更加重视党小组的作用,将党小组视为国民党的细胞,必须深入到各个政治机构和团体组织之中(王奇生,2003)。

   虽然国民党希望将政党组织最大限度地渗透到乡村社会,但是并未取得实际的成效,组织的扩张陷入形式化的泥潭。一方面,国民党在乡村社会的组织建设覆盖面不大,建立党组织的只占25%(王奇生,2010:42)。另一方面,即使在这些有限的组织建设中,大都有名无实,形同虚设,国民党“上层有党、下层无党;城市有党、乡村无党”局面没有改变(罗干,2014)。

   即使是国民党的农会组织,也未有广大农民参与。在1928年前后,国民党内部曾就“中国国民党到底代表谁”的问题发生过争论。党内主流派主张,国民党代表的是全民而不仅仅是农工;农民不论地主、自耕农或佃农,工人不论劳工或资方,均为国民党所代表的对象。虽然国民党号称是“全民党”,但是在其组织农会的过程中,将雇农和耕地面积小于10亩的佃农排斥在外。换言之,国民党的农会实际上是农村有产者尤其是地主的代表。

   国民党在乡村社会所完成的“形式建党”,产生了两个后果。一是组织成本扩张,乡村社会需要养活的“官员”大大增加,农民的负担加重;二是为养活这些“官员”及支持革命建设事业,需要有人通过这些基层组织从乡村社会汲取资源,因为这是件得罪民众的事,以往的“良绅”不愿意继续接手,结果让一些土豪劣绅乘虚而入。徐复观看得很清楚,他说国民党“县政府以上者为乡原(愿)政治,县政府以下为土劣政治。……奸伪可以控制社会,会门可以控制社会,土劣可以控制社会,迷信团体可以控制社会,而本党团反不能以独力控制社会”(徐复观,2001:37)。结果,国民党下乡反而导致了基层政权建设的内卷化(杜赞奇,1996:67)。

   国民党不仅未能融入并组织乡村社会,在党政关系上也未能充分发挥统筹和引领作用。大革命时期的县级党政关系,各地情形差异较大。在江苏,“党部言在必行,县长惟命是听……民众把党部看作万能”(王奇生,2001)。然而在广东的一些县,县政府要求县党部仰承其意旨,县党部每为县长大人所攻击(李朴生,1927)。广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》,要求县市党部在省党部指挥下监督县市政府,但是政治会议广州分会否决了这一决议案(王奇生,2001)。到1928年,国民党发展成为全国性的执政党,当年通过的《各级党部与同级政府关系临时办法案》规定,各级党部对于同级政府之举措,如果认为不合理或不满意,可以报告上级党部,由上级党部请政府依法查办(荣孟源[主编],1985:786)。因此,在地方同一层级存在着两个互不统属的官僚机构,而“党与政府间惟一之连锁”则是中央政治委员会,各地方党部对于同级政府的指导监督由直接转变为间接,只能通过中央政治委员会传达,再由国民政府指导地方政府;而且这种指导只能限定在国家大政方针上,而不能对地方政府具体行政过程进行干预(胡汉民,1928:6-7)。对于地方党部要求干预行政的各种提案,国民党中央一再训示省县党部不要直接干预地方行政(王奇生,2001)。结果,地方政府的权势越来越大,而地方党部不仅没有多大的政治自主权,有时甚至连自身的存在也会受到来自地方军政力量的控扼乃至威胁(王奇生,2001)。

   从村庄治理的层面来看,国民党治下的乡村社会开始出现现代意义上的政党成分和国家成分,然而无论是政党成分还是国家成分都相对弱势,未能彻底完成对传统乡村社会的改造。虽然从形式上讲,国民党的基层组织已经设置到乡村层级,但是政党、国家和社会实质意义上的互动互构关系主要还是体现在县一级。另一方面,政党、国家和社会的互动关系以冲突为主,政党的统筹引领作用并不明显。从时空层面来看,三者的关系在训政之前具有较为明显的区域差异,而在国民党成为全国性的政党之后,各地都普遍呈现政党、国家和社会相分离以及政府权威大于政党的状态。随着政党和国家的下乡,这两者之间以及它们与社会的冲突开始出现。村庄社会与国家的距离不再那么遥远,但是村庄的国家认同度并不高,政党也并未充分发挥联结、统筹和引领国家-社会关系的作用。

   (三)国家、政党与社会

   从明清到民国,国家的力量不断向村庄社会渗透,而政党组织则从无到有,联合国家共同形塑村庄的治理格局。当然,国民党并未很好地完成基层政权建设,它带来的冲突可能比认同要更多一些。

   某种程度上讲,我们可以把明清到民国这段时期视为从传统国家到现代国家的转型阶段。就像在现代国家中,可以看到政党-国家-社会这样一种权力结构,实际上在传统的明清时期,我们也可以看到类似的皇权-国家-社会结构。用现代政治学的话语解释,皇权代表的是中央政权的政治属性,国家则是中央政权的外在形态,承担着具体的行政功能。在明清时期,行政附属于政治,亦即国家体系是附属于皇权体系的。虽然皇权无时无刻不宣称自己的势力范围遍布天下,但是国家体系存在明显的限度,基本上仅延伸到县域层级。再往下,国家主要通过授权或默许,由村庄社会自己开展治理。因此,村庄与国家和皇权并不直接接触,也少有冲突和矛盾。

   国民党试图改变这种“孤立社会”的格局。与传统国家的皇权体系不同的是,国民党以组织化的形态渗透到地方各级政府乃至于乡村,而不是以象征体系的形式存在于中央层面。然而,国民党的组织下沉在实践中至少存在两个方面的问题。一方面,只能将政权的触角局限于上层和城市,县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为。例如,国民党广东省党部成立后,“劣绅土豪在各地居然包办国民党起来,利用国民党来抵制农民协会”,“一班绅士们,都拿起国民党的招牌来做自己的护符,如果遇着协会反对,他们摆起架子,拿国民党的名义来吓倒农民”(罗绮园,1926)。另一方面,政党在地方层面只能依附于政府,几乎成为政府的一部分。实际上,国民党的党权根本没有触动既有的社会和政治权力结构(王奇生,2001),地主和绅士所构成的特权集团,依然是农村权势阶层的主要成分(黎志辉,2009)。

   现代国家的一个重要标志是具有现代化的政党组织。虽然政党组织与皇权体系差别巨大,但是他们都有一个共同的目标,就是组织和维系国家的运行,为政权的合法性提供依据。对于皇权体系来说,其合法性来源于传统的信念和统治者的血缘脉络;而对于政党体系来说,其合法性则来源于社会的承认。因此,政党及其组建的国家政权需要反映其所代表人群的利益,并尽可能扩大其代表性。从这个意义上讲,现代政党的一个重要使命就是打通国家与社会之间的壁垒,一方面组织社会,一方面组织国家,从而为国家政权的合法性提供社会基础。

   从这个角度来看,国民党的基层组织建设并未真正成功。就政党组织的广度而言,虽然其组织机构已经建到乡镇、保甲一级,但是党组织缺乏物质资源和人才资源,根本无力承担相应的组织成本,致使基层党组织形同虚设;就政党组织的深度而言,虽然国民党将农会作为党的外围组织加以建设,力图使其成为国民党控制、统合全国农民的渠道,但是因为国民党基层组织的虚弱使得农会落入政府系统。由于缺少政党作为中间地带,当国家需要从乡村汲取资源时,国民党政权与乡村社会之间的对立就显得剑拔弩张(罗干,2014)。这里面存在一对矛盾,一方面国民党力图加强对基层社会的控制,另一方面国民党中央对于党员的定位却“有似传统绅士在皇权政治下的角色,既令其通官民之邮,又不让其直接干预政治”(王奇生,2001)。

   综上所述,国民党开启了现代国家建设和基层政权建设的道路,但是并未从传统社会中走远。随着国民党的组织体系逐渐下沉到地方和基层,党中央却要求其地方党组织必须与政府体系分开,这就从体制上奠立了地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础。党政冲突的结果往往以政党依附于政府告终,地方党部逐渐丧失了独立的政治地位。当时一位省党部官员抱怨说:“本党差不多变成了政府和军队的尾巴。因为不能监督政府,推动军队,只有依照政府和军队的需要去宣传。政府和军队做了坏事,也只能替他们向民众辩护,甚至民众受了政府、军队和其他恶势力的压迫,向党部申诉,党部也只能说,这是属于行政的事件,那是属于司法的事件,我们不管;或者说,那是属于军事范围的事件,我们没有法子管。”(林乾祜,1937)可见,国民党既无法组织地方政府,更无力组织乡村社会。

  

   三、“核心”的构造

  

   传统村庄治理的改造,是在中国共产党的领导下才彻底完成的。新中国成立前,共产党在农村根据地通过土地革命赢得广大农民的认同,农民第一次被紧密地组织起来。新中国成立后的前三十年,党在全国农村普遍建立了基层政权和基层党组织,并完成了党组织作为村庄治理“核心”的构造,农民的组织化程度达到有史以来最高的程度。改革开放三十年来,党逐渐淡出村庄治理领域,村民自治作为一项新的治理模式开始引入。近十年来,共产党日益强调基层党组织的核心地位以及对于村庄治理的直接领导。

   (一)新中国成立前

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第4期
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