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吴理财:村民小组的历史变迁及其基本逻辑

更新时间:2021-08-28 15:43:21
作者: 吴理财 (进入专栏)  
但规模却要大得多,高级农业生产合作社一般由几个初级农业生产合作社组成,平均规模不过200户,而人民公社却相当于约23个高级农业生产合作社,每个公社约有4 797户农户。人民公社将原高级社全部生产资料和原社员保留的自留地、山林、果园等一律转为社有,人民公社的生产资料公有化程度最高,废除了一切私有财产,并在全社范围内实行统一生产、集中劳动、统一核算、统一分配。人民公社还曾一度实行军事化管理。这种“一大二公”的所有制形式,实际上超越了当时的生产力发展水平,却被认为“是加速我国社会主义建设的最好形式,是全国农村由社会主义集体所有制过渡到社会主义全民所有制的最好形式,也是将来由社会主义向共产主义过渡的最好的组织形式”(国家统计局,1959:28)。

  

   此后各地纷纷刮起共产风、浮夸风、命令风、干部特殊风、对生产的瞎指挥风。这些不切实际的“五风”,不但严重脱离农村实际,导致农村基层政权基础不牢,而且极大地挫伤了农民农业生产积极性,全国粮食产量急剧减少,粮食征购量却不降反升,征购比例高达33%。尤其是1959年,当年粮食产量比上年减产3 000万吨,但粮食征购居然增加864.5万吨,粮食征购比例从29.4%飙升到39.7%(辛逸,2005)。在随后一两年里,人民生活普遍坠入困难境地。

  

   为此,中共中央于1960年11月发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,调整人民公社所有制为“三级所有、队为基础”。1961年3月,中央颁布了《农村人民公社工作条例(草案)》。尽管它确定了人民公社“三级所有”,却是以生产大队为“基础”,而不是后来所指的生产队。

  

   在有着数百户的生产大队实行农业的统一经营、统一核算、统一分配,平均主义的“大锅饭”问题仍然得不到解决,不少农民再次要求“包产到户”,引起了中央领导的重视。1961年9月16日,毛泽东给政治局常委及有关同志写信,提出基本核算单位应是生产队而不是生产大队(陈锡文、罗丹、张征,2018)。同时刘少奇、周恩来、陈云、邓小平等中央领导分赴全国农村,深入基层,进行调查研究和试点。11月23日,中央批转了邓子恢同志《关于农村人民公社基本核算单位试点情况的调查报告》。1962年2月13日,中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》,决定将所称的生产小队改称为生产队,原所称的生产队改称为生产大队,确立生产队为基本核算单位。该年9月27日通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》第2条进一步做了明确规定:“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况,人民公社的组织,可以是两级,即公社和生产队,也可以是三级,即公社、生产大队和生产队。”

  

   由此可见,相比生产大队而言,生产队在人民公社体制中的地位更为重要。而且,《农村人民公社工作条例(修正草案)》第5条还对人民公社、生产队的规模做了规定:“人民公社各级的规模应该由社员民主决定。各级规模大小的确定,都应该对生产有利,对经营管理有利,对团结有利,并且便利群众进行监督。人民公社的规模是一乡一社。有的是小乡一社,有的是大乡一社。各个公社的规模定下来以后,长期不变。生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后,长期不变。”

  

   农民跟高级社、人民公社经营管理体制进行了6年的博弈。博弈的最终结果是,农民和中央各退了半步:既没有让农业经营回归农户,但实际上也否定了人民公社乃至高级社时的农业生产经营管理体制,形成了“人民公社的牌子、高级社的规模、初级社的核算与分配”体制。这一体制基本上一直延续到1983年(陈锡文等,2018)。反观这段历史,如果缺乏经过多次博弈形成的生产队这个基础装置,人民公社体制根本无法有效运转,并存在长达四分之一个世纪。

  

   在当时的历史条件下,人民公社化除了满足那个时候政治的需要以外,也方便从农业抽取积累、从农村汲取资源,服务于国家工业化和实现现代化赶超战略的需要。这或许是人民公社体制的历史合理性。诚如贺雪峰所指出的,“国家设置村组,尤其是人民公社,既是一个行政单位,又是一个合作单位,通过国家强制,一方面国家从农村中提取剩余用于工业化建设,一方面又通过外力强制农民合作,解决了农村公共品供给的难题”(贺雪峰,2005)。如果没有这样一种农村体制安排,在当时的历史条件下又怎么可能建设新中国呢?

  

   回首这段历史不难看出,在农业合作化运动中,初级社是比较受农民欢迎的。从人民公社初期的“一大二公”到最终确立生产队为人民公社的“基础”,改革开放以后以生产队为基础改设村民小组并一直延续至今,也从一个方面说明,国家和乡村社会在初级社、生产队或村民小组这个组织(层次)上(经过多次运动博弈)达成了最终的均衡状态,实现了国家和乡村社会的有效耦合。

  

   人民公社是中国历史上一种特殊的农村体制设计,在此之前从未有过,在此之后或许也不再存在。在人民公社体制中,生产队、生产大队和公社并非简单的三个组成层级的关系。“三级所有、队为基础”的人民公社,实际上是一个“政社合一”的基层治理共同体,这个共同体是由国家建构的,生产队成为这个复式结构的基层国家治理共同体的最基础部分。有必要指出的是,这个基层国家治理共同体显然跟党的十九届四中全会所提出的“社会治理共同体”完全不同:前者遵循的是全能主义国家的逻辑,国家吸纳并完全覆盖了基层社会;后者遵循的则是“国家”与乡村社会合作共治的逻辑,政党、国家和基层社会在此交汇融通合作(吴理财,2020b)。

  

   三、乡政村治中的村民小组

  

   “人民公社初建之时,曾设想以公社为农村集体经济组织的基本核算单位,但失败了;1960年年底将基本核算单位退到大队,收效甚微;1962年年初再将基本核算单位退到小队,但仍不成功,仍然解决不了小队内部人与人之间的平均主义问题。”(陈锡文等,2018:35)尽管国家和乡村社会在生产队这个组织层面达成了一定的均衡,但是农民并未就此停止对农业集体生产的博弈,“包产到户”“闹单干”的要求不绝于耳。

  

   在1978年前后,安徽、四川等省的一些村庄开始秘密实行“包产到户”“包干到户”,这种承包风在随后一两年很快刮向全国。到1980年年底,全国14.9%的生产队实行“包产到户”或“包干到户”(彭森、陈立等,2008)。到1981年年底,全国90%以上的生产队已建立了不同形式的农业生产责任制(赵阳,2007)。到1982年年末,实行“双包”的生产队已经占到全国生产队的97.8%,其中大部分是“包干到户”(彭森、陈立等,2008)。

  

   1982年1月1日,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》。这份文件开始突破传统的“三级所有、队为基础”的体制,明确指出“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”。同时,还特别指出,它不同于合作化以前的小私有的个体经济,是社会主义农业经济的组成部分,进一步消除了人们的思想疑虑,促进了“包产到户”“包干到户”的迅速发展,甚至“包干到户”已经在相当多的地方取代了“包产到户”。

  

   1983年1月,中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》对家庭联产承包责任制做出高度评价,正式将家庭联产承包责任制确立为我国农村改革的一项战略决策。到1983年年底,全国农村实行家庭联产承包责任制的生产队达到99.5%,其中实行包干到户的占生产队总数的97.8%(罗汉平,2006)。

  

   农村家庭联产承包责任制适应了当时农业生产力发展的要求,改变了人民公社时期集体生产、集体劳动、统一分配的经营管理方式,赋予农民更多更加自主的生产经营权,农民在承包土地上种什么、种多少以及何时生产、如何生产由农民自己说了算,“交够国家的、留足集体的,剩下都是自己的”,极大地激发和调动了农民生产积极性。据统计,1984年跟1978年比较,农业总产值增长了61.9%,年均增长8.4%(国家统计局,1989)。我国粮食亩产量由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤,提高了42.73%(郑有贵等,1998)。1978年,我国粮食总产量6 095亿斤,1984年达到8 146亿斤,增长了33.7%;人均粮食占有量从1978年的633斤增加到1984年的781斤,增加了23.4%。农民人均纯收入从1978年的134元增长到1984的355元,扣除价格因素后实际增长了1.5倍。1978年,我国农村贫困人口(标准为100元/人、年)为2.5亿人,贫困发生率为30.7%;到1985年农村贫困人口下降为1.25亿人(标准为206元/人、年),贫困发生率降为14.8%(陈锡文,2018)。实行家庭联产承包责任制后,土地等农业基本生产资料公有制的产权关系发生了重大变化。集体仍享有土地的所有权,但农户则通过承包的方式成为土地独立的使用者和经营者,由此实现了我国农村土地制度的第四次变革。

  

   以土地经营制度变革为核心内容的农村经济体制改革的深入发展,必然动摇“政社合一”的人民公社体制,一时造成“农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延”(中共中央文献研究室,1982:1061)。为此,中央开启了“政社分开”的探索。1982年4月12日,中共中央、国务院就农村人民公社政社分开问题发出通知,该通知提出:《宪法》修改草案按照改变现行的政社合一的人民公社体制的原则,规定设立乡人民政府,人民公社为集体经济组织,不再兼负政权职能,并要求先做好试点,分期分批有计划地逐步改变。同年12月4日,五届全国人大五次会议通过新《宪法》,把乡列为一级行政单位建立政府。这为随后实行“政社分设”,提供了法律依据。

  

   1983年1月2日,中共中央印发“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》,提出“人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设”。

  

1983年10月12日,中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(中发〔1983〕35号)。这个通知明确指出:“随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。”该通知第7条同时提出:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。……有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行。”这一条并未对村委会的具体设置做出统一、明确的规定,以致在撤社建乡初期,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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