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周黎安:“官场+市场”与中国增长故事

更新时间:2021-08-26 00:40:37
作者: 周黎安  

   至此,问题的关键在于,如何让地方政府成为中国经济体制改革和经济发展的受益者和推动者,由潜在的“掠夺之手”转变为“帮助之手”。

  

  

   然而,说起政府在经济体制转型和经济发展过程中的角色转变,现有文献大多得出了消极的结论。一系列关于转型国家的研究强调政府可能掠夺民营企业,成为经济转型的致命障碍。世界银行著名经济学家伊斯特利认为,许多发展中国家长期经济增长迟缓的根本原因,是糟糕的政策和低效腐败的政府。有学者检视了国际范围内不同国家的经济发展历程,认为掠夺性的经济制度是阻碍经济繁荣的根源,而掠夺性的经济制度源于政治制度的非包容性。

  

   即使在发达国家,对政府的官僚主义和低效率的抱怨也不绝于耳,20世纪80年代开始的“再造政府”和“新公共管理”运动就是对这些不满的反应。从经济学角度来说,政府因其公共服务的垄断性、职责的多任务和严格的程序约束而难以找到适当且有效的激励制度。

  

   如果说在发达国家由于选民和法治约束,政府的主要问题是官僚主义和“不作为”;那么,在发展中国家和转型国家,由于缺乏对公权力的有效约束,政府的主要问题是“不作为”与“乱作为”的双重挑战。

  

   上述讨论说明,政府转型是所有体制转型中最艰难的转型,对经济发展而言也是最具挑战性的要求。基于这样的认知,我们再来评判中国“官场+市场”模式的意义就相对容易了。

  

   在各级地方官员之间引入以区域经济增长为核心的官场竞争,将地方官员关心的职位、权力(包括荣誉)与辖区的经济发展绩效挂钩,显然有助于实现地方官员个人利益与地区经济发展之间的激励兼容。

  

   面对政府激励这一世界性难题,中国以“政治锦标赛”的方式在政府内部(在极为关键的政治精英之间)引入竞争机制,创造性地给出了中国式的解决方案。

  

   中国实行的政治锦标赛,总体上是一种比西方国家地方政府之间的“标尺竞争”更为激烈的竞争形式。更关键的是,与西方国家受到议会、法律、媒体等多重约束的地方政府相比,中国的地方政府是“全能型”政府,具有“强干预”能力,因此,嵌入在不断加剧的市场竞争环境之中的官场竞争,对于约束政府的权力任性和“乱作为”更为重要,在市场所需的支持性制度(如法制)尚不完善的现实条件下,发挥了“再造政府”的显著效应。

  

   如前所述,对民营企业和外资企业来说,政府权力的“合法伤害性”犹如达摩克利斯之剑,时刻威胁着非国有部门的投资行为。主流的制度经济学研究反复强调产权保护对经济发展的极端重要性。中国也不例外,如果不能以某种方式解决这个基本问题,任何改革与发展都是难以想象的。中国正是借助“官场+市场”模式,使地方政府实现了从潜在的“掠夺之手”到“帮助之手”的惊险跳跃。

  

   随着市场化改革的推进,物质资本和人力资本等生产要素的跨地区流动不断增多,激烈的官场竞争迫使地方政府改变过去的官僚主义和衙门作风,提高行政服务效率,改善对稀缺生产要素的行为态度和政策取向,这一切对于企业在市场上获得竞争优势至关重要。[7]以经济发展为核心的官场竞争,促使地方政府必须采取有力措施,保护非国有资本的产权,否则投资者就会“用脚投票”,惩罚失信的地方政府。一旦地方政府形成“掠夺之手”的坏名声,其消极影响会持续很长时间。

  

   长期以来,面对非国有投资方的担忧,地方官员以强有力的行政保护替代了司法意义上的产权保护。当然,与行政保护相比,司法意义上的产权保护更稳定、更持久,然而,在中国法治不健全的制度约束下,行政保护是一种次优的选择。更重要的是,激烈的官场竞争、资本的跨地区流动加上市场竞争,使行政保护有可能成为一种可置信承诺。在很多地区的产业园、开发区里,外资企业和民营企业享受诸多的优惠条件和高质量的行政服务。如果没有资本的流动性和市场竞争的环境,即使官场竞争与辖区经济绩效挂钩,也不足以保证投资者享受到充分的产权保护和高效的行政服务。

  

   从“掠夺之手”到“帮助之手”的跳跃确实是必不可少的,但“官场+市场”模式的激励效应远远超出了这个跳跃本身。

  

   主流经济学一直在强调创新和企业家精神对于促进经济增长的决定性意义。中国的经济发展当然需要无数民间企业家的创业与创新精神,市场竞争也使民间企业家不断涌现。在中国经济转型与发展的过程中,同样需要敢于引领制度变革和政策创新的政治企业家精神,尤其是在制度转型的关键阶段。一个地区的经济发展既需要民间企业家的创新,也需要政府依不同情况适时提供各种“公共投入品”,例如加强基础设施建设,创新政策和服务,利用当地的资源禀赋和制度条件发展优势产业,吸引人才和投资,促进产业集聚,建立政企合作机制。

  

   这一切并非照章办事就可以达成,要求地方官员具有非凡的战略眼光和创新思维。在率先打破旧体制、尝试新做法时,地方官员可能还需要为制度变革和政策创新承担政治风险。在最积极的意义上,“官场+市场”模式恰好促成了这两类企业家精神的涌现及其结合:官场竞争激发了地方官员的政治企业家精神,市场竞争激发了民间企业家精神;而在一个辖区内,面对官场和市场的双重竞争压力,政治企业家与民间企业家携手并进,努力提升辖区企业和产业的市场竞争力。[8]

  

   如前所述,在发展中国家,无能和低效的政府是经济发展的主要杀手。中国“官场+市场”的双层市场模式,不仅使地方政府成为企业的“帮助之手”,而且还激发了政治企业家和民间企业家的创新冒险精神,促成了地方政治精英和经济精英的携手并进。这是过去四十年中国经济快速增长和蓬勃活力的重要来源和制度基础。

  

   我们确实可以看到许多地区政企合作的成功案例,比如广为人知的北京中关村科技园、苏州工业园、台商聚集的昆山经济技术开发区、义乌国际小商品市场、武汉光谷光电子信息产业园、重庆电子产业集群。

  

   在世界各国,维持健康积极的政企关系都是不容易的。除了政府官员可能扮演“掠夺之手”的角色之外,它还面临另外两个重要威胁:一是政治家、政府官员成为企业的寻租对象和商业利益代言人,政府政策被商业集团操纵和绑架;二是政府官员与企业进行狭隘的利益交换,对地区经济发展造成损害。如学者所揭示的那样,政治家使用财政补贴扶持企业雇佣冗员,以换取更多的选票。

  

   这两种威胁在中国也部分存在,如媒体披露的房地产商贿赂地方官员、地方政府扶持僵尸企业等事件,在一些地区不同程度地发生过。但是,我们需要看到,“官场+市场”模式也内生出遏制这两种威胁的重要力量。

  

   就第一个威胁——地方官员可能与辖区企业结成利益同盟——而言,由于政治锦标赛最终需要交出经济发展这份政绩答卷,具有晋升激励的官员更愿意与促进辖区经济增长的企业结成联盟,而不愿与阻碍辖区经济增长的利益集团形成联盟,从而限制了这种利益联盟形成的概率和破坏程度。

  

   就第二个威胁而言,至少对地区的主政官来说,由于官场竞争和市场竞争的双重压力,政企之间狭隘的利益交换最终必须以不伤害自己的政绩为条件,政绩导向为狭隘的利益交换设置了边界,因而难以演变为国家层面的普遍现象。[9]

  

   上述讨论主要聚焦于“官场+市场”模式如何激励地方官员“把事做对”(如提供基础设施、克服协调失败),同时在生产要素跨地区流动的条件下遏制地方官员的“掠夺之手”(“防止做坏事”),但尚未涉及一个同样重要而以往研究很少涉及的问题,即在政企合作中如何保证地方官员“做对的事”。即使地方官员有意愿与辖区企业优势互补、通力合作,如何保证这种合作是成功的合作,而不是好心办坏事?有哪些条件能够最大限度地促使地方官员与企业朝着有效合作的方向迈进?

  

   在这方面,官场竞争嵌入在“浩瀚无边”的市场竞争之中就变得非常关键。辖区政府与企业相互了解,熟悉当地情况,首先具有哈耶克所强调的信息优势;其次,两者共同面对外部竞争,辖区企业市场竞争的绩效结果最终反映了政府干预和政企合作的效果,市场竞争过程提供了最重要的信息反馈,引导地方官员和辖区企业共同学习试错,逐渐摸索出适合地区要素禀赋、具有竞争优势的特色产业。在这个不断试错演化的过程中获得适当激励的地方官员,会尽其所能发挥政府的“比较优势”,不断调整其职能角色,提供有效的产业政策和其他扶持条件。

  

   以“官场+市场”为基础的中国增长最为吊诡的特征是,中国经济的市场化程度(包括产品市场和要素市场的竞争程度)和各个辖区参与国际市场竞争的程度是防止辖区政府“不作为”“乱作为”、鼓励辖区政府成为“有为政府”的一大利器。

  

   我们经常听到的观点如“政府干预伤害市场化,推动市场化一定要以减少政府干预为条件”,在抽象的学理上看似无懈可击,但在中国特殊的情境下却遭遇尴尬的“悖论”:全国市场的一体化和国际化并非必然减少政府作为的空间,反而可能增强辖区政府干预的动机,强化政企合作的倾向,且引导两者逐步走向良性合作,遏制地方官员的权力任性、专断和“好心办坏事”。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。

  

   全国层面上不断深入的市场化、一体化和国际化与辖区层面普遍的政府干预“水乳交融”。在主流经济学的传统范式下,这看似一种悖论式的存在,却在中国的政经结构下实现了有趣的结合。

  

   “官场+市场”模式虽然聚焦于地方政府、地方官员与地区经济的互动关系,但它作为一种增长机制也体现着中央政府发挥的重要职能(当然更多地是以外生的方式),即为“官场+市场”模式制定官场竞争和市场竞争的有效规则,创造使其良好运行的外部条件(如加入全球贸易和分工体系、提供全国性的交通通信设施)。

  

   在这个意义上,改革开放以来,中央政府推行了以经济发展绩效为核心的干部考核制度,启动以经济发展为基础的政治锦标赛,为“官场+市场”模式奠定了最为重要的初始制度条件。

  

   在此基础上,过去四十年中央一直坚持的市场化和国际化的改革开放策略,则是保证“官场+市场”模式成功运行的绝对必要条件。[10]

  

   斯蒂格利茨认为,最新一轮的全球化进程使绝大多数发展中国家陷入贫困和不平等,甚至一些发达国家也面临日益扩大的贫富差距,而中国是极少数的受益者。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会》2018年02期
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