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赵树凯:乡村治理的百年探索:理念与体系

更新时间:2021-08-23 23:11:44
作者: 赵树凯 (进入专栏)  
中国的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,应当发展其他产业,分流农村劳动力。董时进坚持维护原有土地制度,是完全不同的乡村治理思路,值得研究者关注。

   二、治理体系基本建成(1949—1962)

   建政后中共乡村治理的根本理念是:通过农业集体化改造个体经济,实现农村的社会主义。以这个理念为指导,经过互助组、初级社、高级社、人民公社等不同阶段,构建起完全不同于传统社会的乡村治理体系。1962年的人民公社体制调整,把改革以前的乡村治理划分为体系运行截然有别的两个时期。

   (一)“合作化”政策之争

   1943年11月毛泽东表达了把农民“组织起来”走集体化道路的想法之后,随着新政权建立,1949年3月中共七届二中全会就明确宣布为政策方向。1951年发布第一个《农业互助合作决议》,1953年发布第二个《农业互助合作决议》,1955年夏季的合作化运动,1958年秋季的人民公社化运动,都体现了这样的政策方向。在党内高层,关于这个方向的思想认识高度一致,没有根本性分歧。但是,在根本政治理念一致的前提下,党内高层领导人之间的政策主张差别非常大,表现为用什么方式推进合作化、用多长时间完成合作化等。

   关于农业合作化政策主张的分歧,集中表现在国务院副总理兼中央农村工作部部长邓子恢与最高领导人毛泽东之间。邓子恢认为,农业生产合作必须从中国小农经济现状出发,土改后农民的个体生产积极性是发展农业生产的主导方面,农民入社退社必须自主自愿,强迫是一种犯罪;组织生产合作是一种经济活动,绝对不能像土改那样用政治运动的方法来办;合作发展速度要稳重,10到15年甚至更长时间来完成;合作社的规模要小,初期理想规模是10户左右;建立合作社的速度要分地区,有快有慢,宁肯少些,但要好些[④]。但是,邓子恢被毛泽东批判为资产阶级立场,右倾保守主义,是“小脚女人东倒西歪的走路”。1955年夏季开始,毛泽东亲自主持起草文件,亲自部署督促,在一年时间内全国农村普遍建立了高级农业生产合作社,完成了合作化,实现了“农业的社会主义改造”。

   历史表明,邓子恢的政策主张是正确的。1981年6月中央《关于建国以来若干历史问题的决议》指出:“在一九五五年夏季以后,农业合作化以及对手工业和个体商业的改造要求过急,工作过粗,改变过快,形式也过于简单划一,以致在长期间遗留了一些问题”。随后,中共中央也做出了《为邓子恢同志平反的决定》[⑤]。

   (二)“三化”组织

   这里所谓“三化”,是指1958年8月《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》提出的人民公社组织特征,即:“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”[⑥]。主要内容有,人民公社实行全体农民统一就餐的公共食堂制度、工资制和供给制结合的分配制度、劳动组织像军队那样的有组织有纪律。这种公社组织无法维持,1960年11月中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,宣布退回到“三级所有、队为基础”[⑦]。于是,人民公社的基本单位缩小为生产大队,相当于现在的村庄。

   公社化起源于“并大社”,即用政治运动方式将高级社合并为大社,合并后称为“人民公社”。原来几十户、上百户的高级社扩大为上千户、上万户的人民公社,规模更大,公有化程度更高,标榜具有“一大二公”优越性。1958年12月中共八届六中全会的决定宣布,人民公社将“成为我国由社会主义过渡到共产主义社会的最好的形式,”“在将来的共产主义社会,人民公社将仍然是社会结构的基层单位[⑧]”。按照当时的理念,公社规模越大,公有制水平越高,越接近于共产主义。这种政策理念决定了随后二十几年乡村治理的价值取向。同样,这也成为后来农村改革所否定的核心内容。

   这个时期的人民公社实行半军事化管理,全国的村庄、农民被按照军队组织结构来划分编制。这种治理体系成为经济“大跃进”的组织依托,在此基础上提出了很多不切实际发展目标,如10年超英、15年赶美,全民大炼钢铁,放高产卫星,等等。这些活动浪费了人力物力,破坏了环境资源,荒废了农业生产,直接导致了大饥荒。大饥荒刺激了高层政策反思,从1960年到1962年进行了系列政策调整。调整的核心是缩小人民公社制度的基本单位。这种政策调整是对农民的让步。

   在当时的中央高层看来,从原来以公社为基本核算单位,退回到以生产大队为核算单位,再退回到以生产小队为核算单位,已经是农村政策的政治底线。如果继续退让,就进入以家庭为核算单位的包产到户,这是社会主义信念所不能容忍的。但是,农民对于政策退让并不满足,对于缩小了规模且降低了所有制层次的新人民公社体制仍然是不认同,他们的核心追求是要回到家庭经营。从60年代初期人民公社体制稳定以后,到80年代初期允许包产到户,农民一直在做出以包产到户为努力方向的抵抗。但在当时国家意识形态看来,农民的这种抵抗是“自发的资本主义势力”,是社会主义和资本主义的道路斗争,资产阶级与无产阶级的阶级斗争。” 对于农民的这种判断成为这期间乡村治理的基础理念。

   (三)“社教”运动的治理功能

   随着农业集体化推进,农民的抵制表现在多个方面。高级合作化之后,农民的抵抗表现为闹分社、闹退社、抵抗统购统销等;人民公社化之后,农民的抵抗表现为参加集体生产消极怠工、经营自留地不辞辛劳倍加用心,冒着被批斗、逮捕的风险搞市场经营活动等。面对农民的抵抗,决策层不是反思制度和政策的重大失误,而是认定为农民政治上落后,是“自发的资本主义势力”,需要“教育”“改造”。采取的办法是不断开展政治运动,用政治运动来维护不受农民欢迎的政策和体制。政治运动的基本形式,就是对农民进行“社会主义教育”,即“社教”运动。

   第一波“社教”运动在完成农业合作化不久展开。1957年8月中央发出《向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》[⑨]。这次社教运动主要针对农民抵制合作化和统购统销。随后,这种“社教”运动持续开展,进入60年代中后期与文革相接续。在二十几年间,“社教”运动连绵不绝,不断升级。农民反对什么政策,“社教”就针对什么问题。文革期间,用政治运动推广“大寨经验”,搞所谓“大批资本主义,大干社会主义”,对农民的政治批判和政策打击达到了高峰。自上而下的各种文件都普遍套用列宁的论述批判农民:“小生产是经常地、每日每时地、自发地和大批地产生出资本主义和资产阶级的”[⑩]。在若干年里,乡村治理的基本方略是把一切问题政治化,都上升为无产阶级与资产阶级的两个阶级的斗争,上升为社会主义与资本主义两种制度的斗争,用所谓“政治挂帅”来统领各项农村工作。

   用政治运动来推进政策执行,维护不受农民欢迎的制度安排,这是改革前乡村治理体制的基本特征。在政治运动中,不断划分阶级成分,不断发动不同阶级成分间的农民冲突,持续开展、批判、批斗,甚至拘押,方法花样繁多,手段残酷激烈。到文革后期,有些地方甚至提出“用专政的办法办农业”,对农民不仅仅是教育、改造,而是国家机器的镇压。政治运动是把全社会置于政治高压状态,伤害了农民,也破坏了生产。

   从历史角度审视政策演变,农村改革的过程本质上是对农民态度的转变过程,即从强调“教育”、“改造”农民,转变为“尊重”“顺应”农民。这里的“教育”“改造”和“尊重”“顺应”,并非空洞的政治表态,而有实际性政策内容,也体现为具体工作办法。

   三、治理体系调整动荡(1962—1976)

   从1962年9月中共八届十中全会通过《人民公社工作条例》(即“60条”),到1976年11月第二次全国农业学大寨会议确定“普及大寨县”作为农村发展目标,是农村政策在经过短暂的务实性调整后,又持续走向左倾的过程。与一般认识不同,农村政策这种左倾化过程并不是从1966年文革爆发开始,而是从1962年9月中共八届十中全会开始。以这次会议为标志,高层彻底否定了1960年前后出现的包产到户,并提出了阶级斗争为纲的基本路线。随后于1963年开始农村社教运动,社教运动后期明确提出斗争目标是“走资本主义道路当权派”。文化大革命是这条政策路线的逻辑发展。这段时间的乡村治理是以“阶级斗争”为基本工具。

   (一)公社体制再调整

   公社体制再调整是指,1962年9月中央宣布,人民公社基本单位从生产大队退回到生产小队。第一次重大政策让步发生在1961年3月,当时,中央宣布人民公社基本核算单位为生产大队(大致相当于一个北方村庄,通常两三百户)。1962年8月,再调整以生产小队为基本核算单位(通常三四十户)。实际上,再次调整后的人民公社体制,已经回到了公社化之前的高级社体制。当时高层的共识是,这个体制要稳定三十年。隐含的意思是,三十年以后要过渡到以生产大队为基本核算单位,甚至以公社为基本核算单位。

   1978年十一届三中全会时,高层主流政策思想是人民公社体制还要稳定二十年,但部分中央领导人仍有要提升到大队核算的政策冲动。1978年初,中央曾经提出三年内实现10%过渡到生产大队为核算单位。也就是说,直到十一届三中全会,高层主流政策思想,还是基本核算单位要继续提升到大队,而不是下沉到农户。但农民始终有一种强大冲动,要求经营核算单位继续下沉到农户即推进包产到户。

   “大包干”概念的演变更能具体说明政策演变过程。现在,人们通常把家庭承包制称为“大包干”。实际上,“大包干”并不是新的政策概念,原来也与承包到户无关。1960年11月,中央宣布公社改为以生产大队核算单位以后,很多地方采取的办法是,生产小队为单位搞生产,以生产大队为单位搞分配。这种生产和分配不匹配的状况制造了严重平均主义,伤害了生产小队的积极性。在这种情况下,一些生产大队对生产小队搞“三包一奖”,就是对生产小队实行“包产、包工、包成本和超产奖励”。但是,这种“三包一奖”办法很繁琐。河北省委召集地方干部研究,认为“三包一奖是烦琐哲学,有37道工序,49个百分比,1128笔账,光定额就有400多个”[11]。在这种情况下,河北省出现了生产大队对生产小队实行“大包干”制度,既生产小队只要完成对国家、生产大队的上交任务,其余都归自己,而不必再进行关于包工、包产、包成本然后再奖励的复杂管理计算。这种“生产队大包干”办法在全国很多地方推行。1962年9月中共八届十中全会通过《人民公社工作条例》(即“60条”),把这种政策让步进一步体制化,直接确定为以生产小队为基本核算单位。虽然“三级所有、队为基础”的文字表述依旧,但体制内容发生重大变化,“队为基础”的“队”是生产小队而不是生产大队。 “大包干”本来是对生产队作为基本核算单位的通俗概括,进入80年代后转变为家庭承包经营的通俗概括。

   调整后的人民公社体制,所谓生产队为基础,就是以原来的高级社为基础。即便这样,人民公社体制仍然难以持续维持,二十年后被家庭承包所取代。1981年5月,时任总书记胡耀邦约见国家农委三位工作人员谈话,感慨地谈到:“初级社搞早了,高级社不该搞,人民公社更不应该搞”[12]。这能够解释,为什么胡耀邦、万里等中央领导人坚定地支持家庭承包制。

   (二)“阶级斗争”管农民

   从1962年夏季毛泽东提出党在社会主义阶段的基本路线,到1976年文革结束,“阶级斗争”理论是乡村治理基本理论。这个理论的提出因包产到户而起,经历了一个逐步发展过程。

1962年7月17日,时任中央农村工作部部长、国务院副总理邓子恢向毛泽东汇报,极力推荐包产到户并特别介绍了安徽搞包产到户后的效果,(点击此处阅读下一页)


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