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熊樟林:行政处罚的目的

更新时间:2021-08-21 23:22:03
作者: 熊樟林  
报应论认为,惩罚违法行为的正当性是其“应得”的,惩罚的目的是惩罚行为人本人,而不是为了社会总体的善,谁也不应当被单纯地用作实现他人幸福的手段。只有这样,才是报应所蕴含的“针锋相对”。这非但是维持国家制裁行为正当性的底线,也正是刑罚或行政处罚具有正义性的直接证明。[29]因此,行政机关既不能随意加重处罚,搞“运动式执法”,试图达到“杀鸡儆猴”的社会效果;同时也不能随意减轻或免除处罚,以“优化营商环境”为借口,试图达到“汤去三面”的社会效果。[30]在行政处罚过程中,罚与不罚、罚多还是罚少,从违法行为结束的那一刻,便已盖棺定论,不容其他要素掺杂。

  

   第三,行政处罚的处罚力度只有与违法行为相称才是允许的,[31]只能给予适当的应得处罚。“报应主义对惩罚正当性的证明(违法性判断)不在于它能够取得什么好的结果,而仅在于惩罚是被惩罚者的应得”,[32]它具有主观主义的特性,注重的是行为人主观上的恶。因此,在行政处罚中,报应论要求行政处罚的比对标准只能是当事人的违法行为。公正的量罚,就是与“侵害行为的性质而应当的、值得的量”。[33]因此,行政处罚必须讲求过罚相当,在立法文本上,《行政处罚法》第4条第2款奉行的就是这一逻辑。同时,《行政处罚法》之所以禁止一行为不二罚,也与此存有关联。当一个适当的处罚已经作出,违法行为人的“应偿付之债”就已经结清,报应已经达成。如此,第二个同类的行政处罚就没有正当性可言,因为此时违法行为已经由一个同等的报复而被偿还,欠缺报应论所要求的打击对象。因此,报应论也禁止一事不二罚,这也正是《行政处罚法》第24条的立法逻辑。

  

   第四,行政处罚的制裁面向是道德上应受谴责的行为,因此只可能是过去的违法行为,“是对过去行为的制裁”[34]。报应论认为,国家制裁是对“过去的违法事件进行事后处理”,[35]是“回顾性的”[36]。因此,在行政处罚的概念族群中,只有那些面向过去违法行为的制裁手段,才能被定性为行政处罚。相反,那些以预防未来行为为对象的制裁手段,需另当别论,诸如“责令限期改正”之类的行为,一般不认为是行政处罚。此类行为是面向未来的,[37]“主要是用以防止违法行为以后发生,而非惩罚过去的违法行为”,[38]《行政处罚法》第23条之所以将其与行政处罚并列使用,也正是此意。[39]

  

   可见,将报应论立为行政处罚的目的,非但符合当下理论界的朴素认识,而且也与《行政处罚法》中的部分规定十分恰切,具有一定的积极意义,可以解释《行政处罚法》多个条文的内在逻辑。

  

   三、报应论的理论漏洞

  

   在法哲学上,尽管报应论在解释国家制裁的正义性上功不可没。但是,仍有人一针见血地指出,报应主义“是像野兽一样盲目复仇”,[40]被痛斥为“通过伤害他人而感到得意或光荣……这违反理性……违反自然法,一般都称之为残忍”。[41]批评者认为,把“应得”看作惩罚的根据,认为行为违法性体现在主观的恶上,而不是对社会有客观上的损害,是“一种掩饰的复仇形式”,[42]是个体对个体的,是特殊意志与特殊意志之间的较量,与体现普遍意志的“法”本身殊少关联[43]。从总体上来看,这些批评戳中的乃是报应论的复仇底色,直接指向的是康德和黑格尔的理论。顺着这些批评,可以总结出报应论可能存在如下两个理论漏洞:

  

   第一,报应论过于注重对违法行为本身的打击,完全不顾及社会效果,只是换了另一个更为隐蔽的报复形式而已,追求的仍然是“以暴制暴”。很显然,这不是法律想要追求的目的,尤其是在《行政处罚法》上。一般来说,行政行为并不单单是要保护个人法益,而更多地是超个人法益(公共利益)。因此,行政处罚不可避免地需要兼顾社会效果,或者是为了公共利益,而固守报应论,显然无法满足这一需求。

  

   第二,报应论讲求等价报应,要求制裁力度必须与违法行为造成的利益损害是等价的,因此“杀人”必须被判处“死刑”。[44]这一逻辑只能在有限的范围内使用,有些行为与此不符。譬如,从数量对比上来看,单纯没收违法行为人的违法所得,应当是达到等价报应的最佳方式。但是,如果只没收违法所得,违法行为人实际上并没有得到任何实质性制裁,其只是归还了原本就不属于其他的非法利益,本身并没有损失。另外加上实践中,违法行为并非都会被发现。因此,如果严格按照报应论,将等同于说违法“是一种有利可图的事业”,[45]是在鼓励违法。

  

   同时,除了纯粹的理论批评之外,在行政处罚实践中,也确有如下一些行为在报应论的理论框架内无法得到解释:

  

   第一,处罚第三人。按照报应论,行政处罚不可以扩及第三人,但实践中情况并非如此。以行政没收为例,一般认为,没收第三人所有物并不违法,其往往被称之为“扩张没收”。[46]譬如,没收实施违法活动的租借车辆。目前看来,这非但是执法实务中的常见做法,而且也是比较法上的常见立法。譬如,我国台湾地区“行政罚法”第22条规定:“不属于受处罚者所有之物,因所有人之故意或重大过失,致使该物成为违反行政法上义务行为之工具者,仍得裁处没入。物之所有人明知该物得没入,为规避没入之裁处而取得所有权者,亦同。”德国《违反秩序法》第23条〔没收前提的扩展〕:“如果法律援例于本规定,则在下列情形,也可以不依本法第22条第(2)款第1项而没收物品,即如果在裁判时,物品属于其或为其所有的人。1.至少是轻率地导致该物或该项权利成为违反秩序行为或准备该行为的手段或物品,或者2.明知存在准予没收的情形,仍以应受谴责的方式取得该物品。”很明显,这些立法已经完全超越了报应论的目的范围,因为这些被没收的财物所有权人,并未实施或参与违法行为,不存在“应得”的报应前提。

  

   第二,处罚无辜者。按照报应论,应受行政处罚行为的客观存在,是启动报复和打击的前提,因此不能处罚无辜者。但是,这仍然与实践情况不符,行政没收仍是其中的典型反例。譬如,面向“违法但不能科责的人”实施的行政没收。由于《行政处罚法》第25条规定:“不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚”,因此,行政机关对不满十四岁实施的违法行为,不能科以行政处罚责任。但是,这并不意味着也不没收其违法所得,否则与维持公共秩序的基本价值有悖。在这一情形中,由于这些财物无法经由行为被宣告违法,不是违法利益,而是合法利益。因此,不存在报应的可能。又如,没收乘坐火车期间携带的管制刀具。此类物品只是在特定时段和特定空间才为法所禁止,多数情况下仍是合法利益。并且即使是违禁品,单纯携带管制刀具很难谓之违法,亦不能将其视为违法利益,没收此类财物显然也不是为了达到报应的目的。

  

   第三,科处状态责任。按照报应论,行政处罚主要是行为责任,报应论所要报复的客体是应受行政处罚行为。但是,实践中并非全部如此。在建筑法和环境法上,[47]一种以物为客体的处罚责任打破了传统的行为责任体系,其往往被称之为状态责任。所谓状态责任,是指依法对某种合法状态负有管理和维持义务的人,因违背了此项义务而被施加的一种行政处罚。状态责任的对立面是行为责任。行为责任是行政处罚上的常见形态,取决于相对人的违法行为,是报应论下的常见责任形态。但是,状态责任却并非如此,其取决于物本身的危险,是对物享有支配权的人没有尽到管理和维持义务而受到的制裁,包括物的所有权人或使用权人。在状态责任中,被处罚者并没有任何违法行为,但这并不影响其责任承担。典型如厦门市海沧区人民法院认为:“房屋买受人虽然不是违法建设行为人,但买受人作为现任房产所有权人,有责任消除房产的违法状态,使其管理的房产合乎行政管理秩序。”[48]对于这一责任形态,在报应论中同样无法得到解释,与前述处罚第三人和无辜者十分类似。

  

   第四,持续行为连续处罚。按照报应论,报应和违法之间应当是等价的,因此要遵循过罚相当原则,不允许随意加重处罚。但是,这仍与实践不符。实践中,过量处罚并不鲜见,典型如近年来被广泛应用的持续行为连续处罚。譬如,在交通法领域,北京市《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》规定:“大货车、外地牌照车辆违反五日制限行规定,进入北京市五环路(含)以内行驶,均将受到连续处罚”。[49]从对新闻报导的观察来看,类似规定在其他地方可能也大量存在,[50]甚至于深圳市在《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》修订过程中,还曾有诸如“繁忙路段违法停车一天最多可罚四次”的连续处罚规则。[51]在这几类规定中,实际上只有一次违法停车行为,等价的报应行为也应该是一次处罚,行政机关至多可以从重处罚,但绝不是多次连续处罚。这非但超越了传统理论的认知,[52]也超越了报应论的解释框架。但是,这却是近年来立法者对连续违法行为较为常见的处理态度。[53]

  

   第五,罚款与没收并处。类似地,由于报应论要求报应与违法行为应当等价。因此,在存有违法所得和非法财物的情况下,仅仅没收违法所得和非法财物,实际上就可以达到足量报应,这是最为简单的等价公式。但是,我国行政处罚实践并非如此。一般来说,没收是和罚款并处的,报应总量往往是大于违法行为的,这也是立法上的常见文本。典型如《产品质量法》第52条规定:“销售失效、变质的产品的,责令停止销售,没收违法销售的产品,并处违法销售产品货值金额二倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”对此,报应论显然也无法解释。

  

   第六,损害结果可有可无。由于报应论的逻辑起点是必须存在一个应受行政处罚行为。因此,在报应论框架下,应受行政处罚行为是否成立,必须从严把握,这也是通过等量报应证立行政处罚具有正当性不可或缺的逻辑。因此,在报应论下,“损害事实客观存在”是十分关键的。如果缺少这一要素,将无法计算报应的具体尺度。但是,这在行政处罚实践中并不会得到严格遵循。一方面,实际的损害结果在行政处罚中并不是不可或缺的,行政处罚允许一定程度的行为犯,即使是可能的危害结果,同样也可以成立应受行政处罚行为;[54]同时另一方面,随着风险社会的来临,行政法已“从关注当下、以维护或重建无干扰为目标的风险防范过渡为关涉未来、对社会的技术改变进程加以调控的风险预防”。[55]在风险预防背景下,危险已经取代实际的损害结果,成为行政处罚的客体。无论是证据标准的采用,还是因果关系的认定,都未能满足报应论的严格要求,而毋宁是要适度从宽。

  

   四、预防论的提出

  

   目前来看,对于上述问题,我国行政法学界提出了两条补救路线:

  

第一,抛弃报应论,认为行政处罚另有其他目的。如谭冰霖认为:“行政处罚的目的,理论上素有特别预防和一般预防的功能指向。前者从个案正义出发,旨在通过制裁促使当事人避免再犯的可能性;后者从宏观的法律正义出发,通过对可发现的违法行为处以足够的制裁,对潜在的违法者以儆效尤。”[56]苏苗罕认为,在美国,行政处罚“主要是预防性的,指向违反法律或者规章,但是尚未造成实际损害、或其损害可以补救的相对人”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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