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柯华庆:党的全面领导与依宪治国

更新时间:2021-08-21 18:20:10
作者: 柯华庆 (进入专栏)  
但通过伪装或欺骗加入了共产党;有些人加入时符合共产党员的道德要求但后来变质了,特别是成为干部和领导干部后抵挡不住金钱美色的诱惑。这两种共产党员都会导致中国共产党变质,所以中国共产党不仅仅需要思想建党,而且需要制度治党以保证其道德性和先进性,需要全面从严治党,依规治党。法律最本质的属性是强制约束力,社会主义国家中共产党保证对军队的绝对领导,党规的强制性自然存在。变革是当今时代的特征,即使是法律也就经常变革。庞德的名言“法律必须稳定,却不能静止不变”[15]深刻揭示了法律与稳定的关系,否则法律就会成为社会进步的障碍。中国共产党要始终成为领导党,必须把握时代变化,紧跟时代步伐,始终站在时代前列。中国共产党要实现“三个代表”必须敢于直面问题,不断提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,永不僵化、永不停滞。中国共产党作为变革党不应该成为中国共产党走法治道路的障碍。

   第三,中国共产党作为领导党是在除宪法之外的国家法律之上。中国共产党作为领导党是以各级党组织实现的,而非以任何党员个人的实现的。党组织和党员的区分尤为重要。作为领导党的党组织只能适用党规,不能适用国法。各级党组织存在于中国共产党作为领导党之中,而不存在于国家政权之中。中国共产党领导国家政权,而非国家政权本身。仅仅将中国共产党定位为执政党降低了中国共产党的领导地位,不利于中国共产党对执政党员进行领导和监督,从而实现长期执政。中国共产党要始终成为中国人民和中华民族的先锋队和领导党,在每一次领导立法之后必须把握未来社会的发展规律和前进方向,走在全国人民前面,必须对具有保守性的国家法律保持警惕,这样才有可能适时变革现行法律。如果中国共产党领导立法之后严格在宪法法律范围内活动,中国共产党就不可能实现下一次的立法领导,中国共产党就不可能始终处于领导地位。需要特别说明的是,中国共产党作为领导党在国家法律之上,在国家法律之上的是中国共产党的各级组织而非党员,否则党员就会成为特殊公民,违背“法律面前人人平等”原则。

   第四,中国共产党作为领导党在党内法规之下。作为领导党的中国共产党在国家法律之上是否就不受约束呢?否。社会主义国家要走上法治道路必然要求任何人和任何组织都遵守法律,但法律并非仅仅指国法,中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之所以具有里程碑意义就在于将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。绝大多数法律人将议会主权作为法律正当性的基础,认为法律就必须是国法,必须是议会制定的。从各国法治经验看并非如此。判例法国家的法律大部分都是法官确立的先例。法律人津津乐道的英国大宪章仅仅是国王与贵族之间的协议而已。在二十世纪中叶以来,很多资本主义国家通过大量行政法规治国,大陆法系国家也盛行法官实证主义。[16] 党的变革性与法治的稳定性之间的矛盾可以通过党内法规的灵活性来解决。社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党遵守与国法并行的另一套规则,以保障中国共产党的先进性和纯洁性。将党内法规作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分可谓抓到了中国法治道路的牛鼻子。1978年,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度体系的意见》明确提出“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。加强党内法规制度建设,是全面从严治党、依规治党的必然要求,是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,事关党长期执政和国家长治久安。”党内法规在社会主义国家中的重要性是不言而喻的。将党内法规从国家法律体系中独立出来是因为党内法规有不同于国家法律的特点。由于中国共产党是先锋队,是领导党,所以党内法规比国家法律具有更高的道德性,比国家法律要求更严;由于中国共产党是自我革新的党,党内法规必须具有灵活性,立法程序不能太复杂,否则就会有损中国共产党与时俱进和自我革新的品格。党内法规的这两个特点就是为了确保党的先进性和党始终处于领导地位。

   中国共产党章程中宣示“党必须在宪法和法律的范围内活动”,现行宪法总纲第五条中规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”首先我们需要将宪法和一般的国家法律分开。因为宪法中已经明确中国共产党的领导地位,同时没有针对中国共产党的具体规范,所以中国共产党在宪法范围内活动是毫无问题的,中国共产党也不可能有违反宪法的行为。前几年宪法学界之所以提出中国共产党“良性违宪”是因为他们不认可宪法序言中的中国共产党领导的法律效力,2018年宪法修正案之后,中国共产党“良性违宪”也就不可能存在,只要是中国共产党领导下所做的变革都符合宪法中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,例如监察体制改革和深化党和国家机构改革。然而,中国共产党所领导的改革可能会与现行国家法律不一致。例如正在进行的深化党和国家机构改革必将对现行行政法规造成比较大的冲击,如果我们要求中国共产党严格遵守现行行政法规,那么这些改革就无法进行。如果我们用党内法规来规范中国共产党各级党组织的行为,这些改革就可以进行,因为改革正是在中国共产党领导下进行的。因此,“党必须在宪法和法律的范围内活动”只能是指中国共产党作为执政党在宪法和国家法律范围内活动,也就是指进入到国家政权内的党员代表们必须在宪法和国家法律范围内活动,而非指中国共产党作为领导党必须在国家法律范围内活动。如果中国共产党领导人民制定国家法律之后必须严格在国家法律范围内活动,中国共产党就不可能始终成为领导党和变革党,因为国家法律是稳定的保守的体系。中国共产党作为整体是领导党,必须在宪法和党内法规范围内活动。事实上,宪法之外的所有国家法律中所规范的对象没有中国共产党的各级党组织。如果中国共产党必须在国家法律范围内活动没有必要另外制定一套党内法规。中国共产党作为执政党,即使是唯一执政党和长期执政党也不需要具有特别的党内法规来规范,因为中国共产党作为执政党是中国共产党的党员代表们进入国家政权,严格遵守国家法律就可以。因此,是中国共产党的领导党地位而非长期执政党地位决定了中国的法治结构是党规与国法并行的二元法治。中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导,社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵循与国家法律不同的党内法规。明确了党内法规与国家法律的不同,我们就可以解决现实中党内法规和国家法律的效力等级问题。宪法是党和国家的根本大法和统一大法,中国共产党毫无疑问应该在宪法范围内活动。党的领导地位在宪法中得到确认和规范使得党在宪法之内,全党的运行是在以宪法为依据和以党章为根本大法的党规体系中。宪法赋予中国共产党对全国人民代表大会及其常务委员会立法的领导权,中国共产党代表大会及其党中央确立的党内法规在全国人大及其常委会的法律之上,但不得与宪法、党章相冲突;党中央以下的各级党组织所确立的党内法规在全国人大及其常委会所立的法律之下,但各级党组织所立的党内法规在本级人大及常委会所立的地方性法规之上。按照现行宪法的规定,设区的市具有立法权,为了保证党规与国法的协调性,立规权下放到设区的市级党委是合适的。任何党员、党员干部及其党员领导干部都在宪法、党规和国法之下,严格遵守所有党规国法。这样一来就可以保证全党、各级党组织和党员及领导干部在以宪法为统帅的党规和国法并行的法治框架之内运行,维护法治的统一性。中国共产党宣示的“党必须在宪法和法律的范围内活动”在现有框架下可以合理地通过扩大化解释“法律”而保持不变,“法律”不仅仅指国法,也包括党规,因为中国共产党的十八届四中全会已经明确党内法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,“党必须在宪法和法律的范围内活动”可以理解为“党必须在宪法、国法或党规的范围内活动”。总之,我们必须将中国共产党的领导党身份和执政党身份区别开来,将党员和党组织区别开来,将社会主义的法律区分为国家法律和党内法规。中国共产党作为唯一执政党必须在宪法和国家法律范围内活动,中国共产党作为领导党必须在宪法和党内法规范围内活动。

  

   三、依宪治国和依章治党有机统一

  

   中国共产党十九大报告明确提出了“坚持依法治国和依规治党有机统一”的社会主义法治原则,为我们提出依宪治国和依章治党有机统一的社会主义宪治原则奠定了基础。现行宪法总纲第五条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”宪法具有最高的法律效力,依法治国首先是依宪治国。中国共产党章程在中国共产党内具有类似宪法的地位。中国共产党坚持依规治党首先要坚持依章治党。中国共产党章程是中国共产党的总章程和根本大法,集中体现了中国共产党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张,规定了党的重要制度和体制机制,是全党必须共同遵守的最基本、最重要、最全面的行为规范。中国共产党章程是中国共产党的总章程和根本大法,依规治党首先是依章治党。宪法不仅仅是国家的根本大法,而且是国家的统一大法,宪法通过保证法律制度的完整统一来维护国家的完整统一。中华人民共和国宪法序言和第一条确立了中国共产党的领导权,宪法中没有对中国共产党的领导权进行规范,但并不表明中国共产党的领导权没有规范,中国共产党依据党章党规管党治党,依据宪法治国理政。中国共产党在中国特色社会主义事业中的领导地位决定了中国共产党遵循与国法不同的党规,法治的统一性要求党规与国法的有机统一。依规治党和依法治国的有机统一体现在宪法层面上就是依章治党和依宪治国的有机统一。

   中国共产党是领导党,不仅仅领导执政党,而且领导参政党;不仅仅领导国家政权,而且领导社会、思想和文化。社会主义法治要求建构党领导国家和领导人民的党导法规制度,党导法规制度关乎中国共产党领导的程序性。中国共产党党内法规适用的对象是中国共产党党员和党组织,中华人民共和国法律适用的对象是中华人民共和国全体国民,法治的统一性要求党内法规体系和国家法律体系联系起来,连接党内法规体系和国家法律体系的是党导法规体系,这是由中国共产党领导国家和社会的性质决定的。中华人民共和国宪法确立了中国共产党的领导地位,中国共产党章程也提出了党的全面领导原则,都为党导法规的正当性提供了依据,中国共产党的全面领导决定了党导法规的重要性。《关于加强党内法规制度建设的意见》确立了“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度,党的领导法规制度实际上就是党导法规制度,党的组织法规制度、自身建设法规制度和党的监督保障制度都仅仅涉及党员和党组织,是党内法规制度。

   社会主义法治是二元法治:全面依规治党,全面依法治国并且共产党全面领导。社会主义法治实际上也是自西汉至清朝两千多年礼法并治传统的新生,是中国社会发展到民主社会阶段的法治新生。古代的君子以天下为己任,倡导“天下为公”和“克己复礼”,古代的礼具有典型的道德性,规范的是君子的行为:“礼不下庶人”。现代的中国共产党全心全意为人民服务,倡导“立党为公”和“克己奉公”,社会主义法治中的党内法规规范的是共产党党员的行为,共产党党员是现代君子,党内法规也具有典型的道德性,我们可以说党内法规是现代的礼。与“刑不上大夫”不同的是,党员不仅仅适用党内法规,也适用国家法律。社会主义法治的党规国法并治结构与中国古代的礼法并治结构具有同构性,但党规国法体系是礼法并治体系的否定之否定,无疑具有巨大的进步性。

中华人民共和国宪法赋予中国共产党的领导地位之后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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