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陈新:大变局下中欧全面投资协定的多重意义

更新时间:2021-08-21 16:28:48
作者: 陈新  

   中欧建交45年来,其经贸关系发生了翻天覆地的变化。然而,中欧相互投资的规模同双方的合作意愿和经济体量并不匹配。《中欧全面投资协定》更新了中欧经贸关系的法律框架,将进一步推动双边投资关系的发展。当今世界正处于百年未有之大变局,《中欧全面投资协定》对标高水平国际经贸规则,将助力中国进入新发展阶段,促进欧盟向战略自主迈出重要一步。中欧携手向全球发出维护多边主义和促进开放合作的积极信号。

   2020年12月30日,《中欧全面投资协定》(Comprehensive Agreement on Investment,CAI)谈判如期完成。这份历史性投资协定于2013年启动,历经7年、35轮谈判,不仅为中欧经贸关系设立了新的法律框架,而且为大变局下的中欧经贸关系提供了稳定的预期,必将对中国、欧盟乃至全球经济治理产生深远影响。

一、中欧经贸关系迎来新的法律框架

   中国与欧盟建交45年来,经贸关系发生了翻天覆地的变化,取得了引人瞩目的成就。一方面,贸易关系突飞猛进。中国与欧盟的前身——欧洲经济共同体于1975年建交,当年的货物贸易额为24亿美元。2019年,中欧货物贸易额达7051亿美元,平均每天的货物贸易额约20亿美元。换言之,当前中欧一天的货物贸易额接近45年前一年的货物贸易额,反映出中欧贸易关系翻天覆地的变化。在2020年1月31日英国脱欧之前,欧盟曾连续16年成为中国第一大贸易伙伴和进口来源地。2020年,中欧克服疫情的影响,进出口贸易均实现逆势增长。据中国海关总署统计,2020年中国与欧盟的贸易额为6495亿美元,同比增长4.9%。据欧盟统计局数据,2020年欧中贸易总额达到5860亿欧元,同比增长4%。中国超过美国,成为欧盟第一大贸易伙伴。

   另一方面,投资关系发生了质的变化。中欧建交之初,双方的投资几乎空白。1978年中国开始改革开放,欧洲的投资登陆中国。初期,中国以吸引欧洲企业来华投资为主;近年来,中欧双向投资活跃,甚至在某些时间段,中国对欧投资流量一度超过欧洲在华投资流量。据商务部等发布的《2019年度中国对外直接投资统计公报》,2019年中国对欧盟直接投资107.0亿美元,同比增长20.7%,占流量总额的7.8%。截至2019年底,中国在欧洲地区投资存量为1143.8亿美元,占其对外直接投资存量的5.2%。其中对欧盟的直接投资存量为939.1亿美元,占其对外直接投资存量的4.3%。根据中国商务部数据,截至2019年底,欧盟28国(含英国)累计对中国直接投资1379亿美元;如果不将英国统计在内,截至2019年底,欧盟对华累计投资1125.7亿美元。

   与此同时,我们还应看到,中欧经贸关系也面临新的挑战。当前中欧之间的资本流动规模比较小,欧盟对华投资只占中国吸收外资的约5%,中国对欧投资仅占欧盟吸收外资总量的3.4%,这些数据同双方的合作意愿和经济体量不相匹配。

   中欧经贸关系的法律框架没有反映出中欧经贸关系的现实需求,并且落后于时代要求。1978年,中欧签订了第一份贸易协定《中华人民共和国与欧洲经济共同体贸易协定》,该协定的目标是在平等和优势互补的基础上发展双边贸易。1985年,双方对该贸易协定进行了更新,签署了《贸易与经济合作协定》,除了促进贸易之外,还增加了经济合作的内容。其中第12条首次涉及中欧投资关系,双方同意在公平和对等的基础上“努力改善有利于投资的现有气氛”“根据各自的法律、规章和政策,对扩大互利的投资予以促进和鼓励”。直到如今,该协定依然是中欧贸易的一般性双边法律框架。

   2006年9月,在第九次中欧领导人峰会上,双方同意启动新的伙伴与合作协定(PCA)。2007年1月,双方在北京启动PCA实质谈判。2007年6月,在第22届中欧经贸混委会期间,经过12轮磋商,双方宣布启动完善1985年中欧《贸易与经济合作协定》实质谈判。2006年10月,欧委会发布《竞争与伙伴关系:欧盟—中国贸易与投资政策》,指出中欧伙伴关系的核心是与中国达成新的伙伴与合作协定,该协定将特别关注贸易与投资问题。欧方希望该协定谈判能够促使中国取消对其投资和外商所有权的限制,能够加强知识产权保护,更深入地解决可持续发展问题和环境问题等。此后,金融危机爆发,欧洲忙于应对危机,再加上一些其他因素,PCA谈判进展不前。

   在投资领域,中国与欧盟27个成员国中的26个有双边投资保护协定(除爱尔兰之外)。这些协定具有如下特点:一是比较原则,签署时中国对欧投资很少,主要是吸引欧洲来华投资;二是时间相对陈旧,《里斯本条约》把有关投资的权能从成员国让渡到欧盟,因此,这些协定的最后一次更新停留在2009年;三是主要针对传统的投资保护,基本上都不涉及投资市场准入、投资自由化和可持续发展等内容,已不适应当今市场的需求。

   尽管中欧经贸关系缺乏相应的法律框架,但年度领导人会晤机制、双方发布系列政策文件以及举办各种层级的政策对话,弥补了经贸协定滞后导致的不足。中欧于1998年起建立领导人年度会晤机制,延续至今。领导人的会晤有力地推动了包括经贸关系在内的中欧关系的发展。就投资协定谈判而言,2012年2月,第十四次中欧领导人会晤,同意尽早启动投资协定谈判进程。2013年11月,第十六次中欧领导人会晤,宣布启动投资协定谈判。2019年4月,第二十一次中欧领导人会晤,表示力争在2020年达成协议。2020年9月,习近平主席同欧盟轮值主席国德国总理默克尔、欧洲理事会主席米歇尔以及欧盟委员会主席冯德莱恩以视频方式举行中德欧领导人会晤,各方确认加快中欧投资协定谈判,实现年内完成谈判的目标。2020年12月30日,中欧宣布结束谈判。中欧双方还通过发布系列政策文件、沟通文件、工作文件,宣示立场、阐释观点、解构现状,拓展合作和交流,推动中欧关系的发展。可以说,经贸合作构成了这些文件不可或缺的内容。

   2020年是中欧经贸法律领域的突破之年。2020年9月,中欧通过线上方式签署了《中欧地理标志保护与合作协定》;2020年12月,中欧如期完成投资协定谈判。这些新协定为中欧经贸关系更新了法律框架。

二、中欧投资协定对标国际高水平经贸规则

   一是市场准入。中欧投资协定采用准入前国民待遇加负面清单模式,在具体做法上从两个层面开放市场准入,促进投资自由化。首先,大幅度开放市场准入领域。中方首次在包括服务业和非服务业在内的所有行业以负面清单形式作出承诺,实现与《中华人民共和国外商投资法》确立的外资负面清单管理体制全面对接。欧方也在协定中对中方承诺其较高的市场准入水平,除能源、农业、渔业、声像、公共服务之外,其他领域均放开准入条件。其次,大幅度削减市场准入壁垒。中欧双方承诺在大多数经济领域不对企业数量、产量、营业额、董事高管、当地研发、出口实绩、总部设置等实施限制,并允许与投资有关的外汇转移及人员入境和停居留。

   二是公平竞争规则。双方立足于营造法治化营商环境,在国有企业、补贴透明度、技术转让、标准制定、行政执法、金融监管等与企业运营密切相关的议题上达成了共识。

   三是可持续发展。中欧投资协定对企业社会责任以及与投资有关的环境、劳工问题等作出专门规定;遵从联合国《2030年可持续发展议程》等系列国际文件,推动经济社会的可持续发展。

   四是解决投资争端。在中欧投资协定谈判的漫长7年中,国际投资形势和国际投资规制均发生了重大变化。中欧投资协定既要反映国际投资争端解决机制的发展趋势,又要兼顾欧方的投资法院制度和中方“一带一路”倡议对国际投资争端解决机制的相关利益诉求。因此,《中欧全面投资协定》采取了变通的方式,一方面规定将在签署后两年内结束有关投资保护和投资争端解决的谈判,另一方面规定其并不自动取代现有的欧盟成员国与中国的双边投资保护协定。从目前欧委会发布的文本草案来看,投资争端解决将分两步走,首先进行协商,力争解决争端;其次如果协商无果,则成立仲裁小组。但在仲裁小组的组成以及仲裁员的行为准则等问题上,双方还需要进行进一步谈判。中欧双方希望通过致力于建立现代投资保护标准和争端解决方式,推动国际投资争端解决制度建设。

   五是实施和监督。为了更好地落实《中欧全面投资协定》并予以监督,一方面进行顶层设计,中欧双方将成立投资委员会,由主持中欧经贸高层对话的中欧双主席(中方为国务院副总理、欧方为欧委会副主席)任投资委员会的双主席,并将投资委员会会议纳入年度中欧经贸高层对话的框架。另一方面设立两个工作组,一个是投资工作组,由中方商务部副部长、欧委会负责贸易和投资事务的总司长牵头,每半年举行一次会议;一个是可持续发展工作组,由中欧双方高级官员牵头,每年举行一次会议。两个工作组将向投资委员会做汇报。

   《中欧全面投资协定》对标国际高水平经贸规则,着眼于制度型开放,是一项平衡、高水平、互利共赢的协定。这份投资协定的最终达成,将进一步强化中欧经济纽带,夯实中欧关系互信基础。

三、中欧投资协定助力中国进入新发展阶段

   当今世界正经历百年未有之大变局,新冠肺炎疫情的蔓延加速了全球经济重心东移,中国正在向全球经济中心的地位迈进。2021年为“十四五”规划的开局之年,中国将进入新发展阶段。我们必须清醒地看到,国内外环境的深刻变化会带来一系列新机遇、新挑战。中欧在2020年收官之际结束投资协定谈判,将助力中国进入新发展阶段。

   中欧投资协定为我国进入新发展阶段谋势。当前,国际经贸格局正经历动荡,中国需要积极维护和发展与主要贸易伙伴的关系。根据中国海关数据,2020年中国与欧盟贸易总值达到4.5万亿元,同比增长5.3%。2020年11月,包括中国、东盟十国在内的15个国家正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》,全球最大的自贸区诞生。这是东亚经济一体化建设近20年来最重要的成果,意义重大。中欧投资协定谈判完成,这是继《区域全面经济伙伴关系协定》之后,中国在经贸领域取得的又一重大成果。中国通过《区域全面经济伙伴关系协定》和《中欧全面投资协定》,同欧亚大陆东西两端的经济区更紧密地联系在一起,为其阔步走进新发展阶段谋足了大势,必将深刻影响世界贸易格局。

   中欧投资协定助力我国构建新发展格局。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是一项关系我国发展全局的重大战略任务。构建新发展格局、实行高水平对外开放,可以塑造我国参与国际合作和竞争的新优势。深化改革、加大吸引外资的力度,有助于提高对外开放的水平,增强外资在华投资的信心。《中欧全面投资协定》的签订彰显了中国推进高水平对外开放的决心和信心。其中,中国自主开放的承诺将惠及包括欧企在内的所有在华外企,进一步增进其在华投资的信心。

   中欧投资协定推动我国落实新发展理念。《中欧全面投资协定》将为中欧相互投资提供更大的市场准入、更高水平的营商环境、更有力的制度保障、更光明的合作前景,推动我国落实新发展理念。我国在《中欧全面投资协定》中纳入金融等领域自主开放的举措,根据自身发展的需要有序扩大了部分服务业和制造业的市场准入。相信通过进一步的扩大开放,我国可以实现高品质的引进来,为人民提供更好的产品和服务;可以改善生产要素质量和配置水平,推动产业转型升级,实现高质量发展。

四、中欧投资协定将对国际经贸合作带来深远影响 (点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛》2021年7月中期
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