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陶然:新发展格局与城乡土地制度改革的突破

更新时间:2021-08-20 23:23:36
作者: 陶然  

  

   我国既有城市化与经济增长模式下出现了“土地过度城市化”与“人口不完全城市化”现象。构成该模式的现有城乡土地制度、户籍制度、规划制度、地方财政制度对我国推进新发展格局构成了一个整体性的挑战。迄今为止,各级政府所推动的改革措施更多是被动式反应,不足以改变地方政府在既有利益格局中的扭曲性激励,难以全面打破城乡土地制度对我国经济、社会与环境可持续发展所施加的体制性约束。如何突破?本文提出必需首先对现有城乡土地制度及其背后的工业化、城市化模式和运作机制有一个系统性的理解,才能更好地认识其带来的各种矛盾与扭曲,并有效把握城乡土地制度与户籍、规划、地方财政等制度的紧密联系。以此为基础进行合理的城乡土地制度顶层设计,从中央层面推动整体性改革,逐步扭转既有发展模式下各方博弈所引发的扭曲性格局,最终建立新型城市化、乡村振兴与城乡协调发展,实现中产中国、共同富裕。

   城乡土地制度改革是我国过去几十年经济改革与转型中最重要的几个内容之一。20世纪70年代末开始的中国改革开放就是从农村对土地生产经营制度的改革开始的。这项制度改革通过赋予农民对土地生产的决策权和收益权极大地调动了农民生产的积极性,极大地促进了农业增长,不仅很快基本解决了大批农村居民的温饱问题,显著提升了城乡人口的食品消费水平,而且农村土地制度改革所带来的农村收入水平上升,更为20世纪80年代农村以轻工消费品生产为主导的乡镇企业大发展创造了市场需求。进一步来看,农村土地制度改革创造的承包制与市场化经验,也为乡镇企业更灵活经营体制的建立,为20世纪80年代推动的城市国有、集体所有制企业的利润分成改革,为当时我国的城乡经济体制比较顺利地跳出传统计划经济模式并迈向全面市场化创造了良好的条件。

   从20世纪90年代中后期开始,中国逐步建立起来且日益体系化的城市土地征收—收储—出让制度,为我国以工业化为基础拉动服务业、房地产业发展的城市化,也为城乡基础设施的超常规建设创造了相当有利的条件。它助推了三十多年的高速工业化与城市化,特别是为大批工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区以及新城区的基础设施建设提供了主要的融资来源。伴随1990年代中期以后从沿海到内地一波又一波的工业化和城市化建设浪潮,不仅东中西部的各级城市在空间范围上完成了大幅度的扩张,从农村向城市迁移的人口数量也实现了快速的增长,为中国市场转型第二阶段经济保持中高速增长作出了重要的贡献。

   但现实中,中国的“人口城市化”和“土地城市化”不协调的问题日益突出,引发了一系列社会经济矛盾。尤其是以“完全市民化”为最终目标的“人口城市化”远远落后于以城市建成区空间扩张为表征的“土地城市化”,结果是“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”并存。此矛盾的出现与激化,主要是因为我国现有城乡土地管理制度以及相关户籍、规划、政府间财政体制没有全面理顺,进而给地方政府带来了偏向性激励。

   虽然中国城乡土地制度与相关配套制度改革已取得了一些进展,但迄今为止仍然没有实现整体制度上的导向性重塑,没有取得关键领域政策改革的有效突破,仍然难以为落实新型城镇化战略提供坚实的体制性支撑。城乡土地制度改革已经成为我国当前经济发展与社会转型、“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局形成所面临的最重大挑战之一。

   1、现行城乡土地制度存在的问题及影响

   在20世纪90年代中后期以来逐步发育出来的特定工业化、城市化乃至整体经济增长模式下,我国地方政府逐步卷入了日益激烈的区域间招商引资竞争。地方政府一般首先低价、强制性征地,进行大规模的工业园区建设,有时甚至不惜举债,再以低价放量供应土地的方式吸引制造业投资,带动房地产业为主的本地第三产业发展,最后通过垄断、限量、高价供应商住用地来回收基础设施的建设资金并偿还贷款。2008年国际金融危机爆发后,在中国政府推动的大规模财政、信贷刺激政策下,地方政府再以“土地金融”的方式“加杠杆”负债建设更多的工业开发区,并以更低价格进行工业用地出让,促进本地制造业的招商引资,奠定了本地房地产业的畸形龙头地位,这个模式得到某种程度的强化。

   不可否认,上述发展模式促进了中国城市空间迅速扩张以及开发区、新城区基础设施的超常规建设,但同时在快速工业化、城市化进程中也带来了影响深远的失衡,即“土地城市化”与“人口城市化”之间的严重失衡:在“土地城市化”大跃进、花园式工业开发区比比皆是的同时,却因为城市政府没有配置足够的居住用地,导致主要人口流入地城市的房价过高,而地方政府一旦卷入对制造业的“逐底式竞争”后,更缺乏积极性为以农民工为主体的外来常住人口提供有助于后者实现举家永久性迁移的相关公共服务,外来人口的“完全城市化”与“农民工市民化”就难以实现。

   上述发展模式所带来的问题,不仅给中国经济社会可持续发展带来了严重的挑战,也意味着要通过城乡土地制度改革来逐步扭转不利局面的难度相当之大。中国既有的“土地财政”与“土地金融”模式已经造就了一个非常强大且还在不断自我强化的利益博弈格局。即使这个利益格局下的主要参与方,比如在招商引资上不断进行“逐底式”竞争的地方政府,都已经看到了这个博弈本身的潜在风险及不可持续性,但任何一方都既缺乏积极性,也没有足够力量来跳出这个困局。

   一旦人口流入地主要城市的“农民工市民化”难以实现,又会反过来对人口流出地农村的农地与宅基地产权产生重大的负面影响,并给我国城乡土地制度改革带来如下整体性挑战。

   其一,在现有政府间财政体制、土地管理体制、征地制度安排下,地方政府利用“土地财政”与“土地金融”生财,并进行超大规模城市空间扩张与基础设施建设,引发了城市发展与城乡关系的诸多尖锐矛盾。各级城市在快速的空间扩张中,很容易出现近郊农民的土地被低价征收,合法财产权益被侵犯,当前生活水平与长久生计受到负面影响,征地拆迁带来的群体性事件频发,各类工业开发区与新城区过度扩张,工业用地价格过低,商住用地价格过快上涨,“土地财政”收支缺乏透明度,地方债务加速攀升,农村“法外”建设用地大幅度增加,以及“以租代征”“小产权房”大量涌现等多方面的问题。

   其二,由于城乡土地制度与户籍改革的滞后,大批已经进入城市工作的农村流动人口仍然难以向就业城市实现举家永久性迁移,也因此无法逐步或彻底放弃老家的耕地与宅基地。“离乡不放土”又导致农村的农地产权难以稳定,用地持续破碎化、宅基地持续占用耕地,传统农区的土地利用效率非常低下。除此之外,它还会带来如下两个不利结果:一是在外流人口“离乡不放土”的背景下,传统农区农地产权的稳定性必然会受到农村社区内部不同家庭人口相对变动的影响,农民要求按照“社区成员权”增地、调地的呼声不断提高,农地地块小规模、破碎化的局面难以根本改变,这又不可避免地带来农业小规模生产与农民增收之间的矛盾,以及农地破碎化经营与农业科技推广、农田水利基础设施建设之间的矛盾。二是由于农村外流人口不能永久性举家向城市迁移,农村新增家庭不得不继续占用更多宅基地,农村建设用地不断增加并持续占用优质耕地的趋势难以遏制,农村宅基地户均、人均占地面积都偏大,但农村的基础设施建设水平低下,一户多宅与“空心村”现象严重,闲置用地多,农村居民点外延式扩张,粗放利用突出。

   其三,城市过快扩张,尤其是各类工业园区不断扩建与新建,不仅意味着城乡接合部的大量宝贵耕地资源不断被占用,而在全国耕地保护压力普遍加大的同时,还带来了不同区域间在建设用地指标上的苦乐不均。一方面,以建设用地指标为主的土地发展权指标在不同地区之间相对平均主义的计划配置模式不可避免地带来了经济发达地区用地指标的相对短缺,制约了这些先发地区推动经济发展、城市化与吸纳外来劳动力的能力,结果是发达地区耕地保护与工业化城市化需求之间的矛盾日益突出,各类违法占地与用地的情况一度猛增且防不胜防。另一方面,欠发达地区的建设用地效率更低下。特别是2008年国际金融危机后,中央政府几轮财政与货币刺激政策更带来各地,尤其是内地开发区的不断新建和扩建,但很多城市招商引资效果不彰,甚至还出现了大规模的已征用土地、已出让土地低效利用乃至闲置的情况。

   为了给地方政府在计划建设用地指标之外新增一些建设用地指标,过去十多年来中央政府推动了“城乡建设用地增减挂钩”政策。但在实践中,这个政策却被一些地方政府过度使用甚至是滥用。为获得建设用地指标,部分地方政府过度推动“宅基地换房”,强迫传统农区的农民“集中居住”,从而引发了这些地区政府与“被集中居住”农民之间的较大矛盾。

   考虑到我国仍然处在人口城市化中期,至少人口流入地主要城市对建设用地的需求在未来20年内仍然会有所增长,那么,怎样的城乡土地制度改革与配套政策措施,才能逐步走出传统城市化困境,有效改变目前城市空间过快扩张、工业用地效率极其低下的局面,并解决人口流入地主要城市住宅用地严重不足与人口流出地城市住房供应全面过剩的问题?如何使目前“离乡不放土”的半截子城市化向“人口完全城市化”的正确方向转型?如何调整现有的农地转建设用地的土地征用与耕地保护体制,才能在有效保护失地农民利益、保护有限耕地资源的同时,兼顾城市发展与保护耕地需要,切实优化土地资源在城乡之间的配置,优化建设用地指标在不同区域之间的配置?这些问题都是我国未来相当长一段时期内城乡土地制度改革所面临的挑战,而且这些挑战之间及相关制度之间又环环相扣,成为一个整体。

   2、城乡土地制度改革的进展与局限

   近年来,为了应对现有城乡土地制度运行中出现的一系列重大挑战,我国政府着力推行“以人为本”的新型城市化建设,先后出台多份重要政策文件与一系列改革措施,包括《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等。这些文件都提出,未来将进一步调整户口迁移政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题”;提出了“三个1亿人”计划,即“2020年,通过实施户籍制度改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇;通过加大棚户区、城中村的改造力度,使大约1亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件;通过加快中西部地区发展和城市化进程,引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化”。

   2017年,党的十九大报告提出,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。2019年,党的十九届四中全会更进一步提出了推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020年1月1日正式施行的《土地管理法》,在破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍、改革土地征收制度、合理划分中央和省级政府的土地审批权限、完善农村土地承包制度与农村宅基地制度等方面作出了重大调整。

   2020年4月中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以及2020年5月《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,都进一步明确落实了关于建立现代要素市场特别是新型要素市场的基本指导思想。在土地要素市场化改革方面,要着力增强土地管理灵活性。一是灵活产业用地方式,推动不同产业探索增加混合产业用地供给。二是灵活土地计划指标管理,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。2021年的《建设高标准市场体系行动方案》,更把推动土地要素市场化配置放到突出位置。

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