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周飞舟:论社会学研究的历史维度——以政府行为研究为例

更新时间:2021-08-20 23:21:06
作者: 周飞舟 (进入专栏)  

   “二外政治”虽然是传统官僚体制发展的结果,但也的确给当时的官员带来了许多困惑。因此在明清时代,官场上盛行一类专门教人怎样做官的书,总称为《官箴书》。这些书大多是退休的州县官员写出自己的为官经验,给自己的子弟等一些青年官员传授“秘笈”所用。《官箴书》较早见于北宋,成熟于明代,盛于清代,按照狭义、广义等不同的分类法,少说有80多种,最多的说法有500多种。这些书种类驳杂,从公文案牍汇编到催科断狱案例无所不有,实务多而虚文少,对我们理解官场中的规矩和原则颇有启发。

   在各种实务的讨论中,《官箴书》强调最多的并非制度律条,而是如何选用幕友、如何管理和使用衙役胥吏。有些幕友写的官箴书中也最强调如何选择“东主”。在选用幕友的问题上,具有丰富的行政经验虽然是必不可少的,但还是以人品厚重为前提条件。对待衙役胥吏,讨论的大多是如何恩威并施、如何防止其营私舞弊、如何从胥吏中挑选相对老实的人等等。《官箴书》中的这些内容,虽然明显是针对缺少行政经验的新官所言,但是重点在于如何能够“知人善任”,而不是如何能够直接提高行政绩效。很少有官箴书建议用改变旧有组织构架和办事程序的方式来解决诸如“信息不对称”导致的隐瞒浮夸问题。

   另外,对于去外地做官的“新官”,一些官箴书会详细说明上任时一些重要的程序,如在京应该拜访那些人物、到任应该如何祭神、如何行礼、如何与当地士绅来往等等。我国自秦代以来就建立了“流官制”,目的是防止各种家族、家乡的血缘、地缘关系对官员公务的侵蚀,而这也恰好从反面说明了这些血缘、地缘关系的重要性。

   但是遍览《官箴书》之后,让人印象最为深刻的部分并非那些公文和案例,而是几乎每一本官箴都会在前面用相当大的篇幅进行“道德说教”。这些说教大多是将“四书”“五经”中的原则和抽象道理具体化为官场上的“为官之道”,然后加以申述,比如为官应该“清、勤、慎”,并指出这些原则在经书中的根据等。从官箴书的性质和阅读对象来看,并无进行道德宣传的必要,这些在一定程度上作为“秘笈”的为官手册花如此之多的篇幅进行说教,一定有一些重要的道理,这些道理与我们上一小节所强调的官场中的运作规则和关系网络又有什么关系呢?

   用现代组织学的眼光来看,《官箴书》强调的主要是官员的个人特征而非组织的结构和运作特征,这与现代社会科学尤其是社会学的政府研究取向极不一致。实际上,当前社会学的政府行为研究之所以有着过于制度化和技术化的缺陷,正是因为过于重视组织结构和运作特征,而相对忽略官员的个人和关系特征所导致的。当我们用权力和利益模式去分析地方政府行为时,我们通常是将整个政府或者政府部门当做一个“行动者”来处理的:比如财政包干制促使一个地方政府“大办企业”,而分税制形成的新的利益分配格局促使地方政府“经营城市”。这种“拟人化”的制度分析恰恰是不看重真正作为行动者的官员个人的:政府如何行为似乎与“谁”作政府的一把手无关。

   这个缺陷在我们进行宏观分析时并不太突出,但是当我们需要理解政府的具体行为和运作机制时就会变成一个严重的问题。因为现实的经验告诉我们,不同的人做领导意味着许多重要的行为有极大的不同。也就是说,当前的社会学研究中,政府的领导或者官员只是一些“职位”或“角色”,这些职位或角色由谁来填充或者扮演并不重要,我们假设无论换了“谁”,都会按“职位”或“角色”的期望来行动,这正是我们的分析偏于制度化和技术化的根本原因,也导致了我们对政府行为的研究在一定程度上偏离了现实。

   这种重组织特征、轻个人特征的倾向始自瞿同祖先生《清代地方政府》一书。在此书中,瞿先生首先用西方组织学、社会学的眼光考察清代的地方政府,发现了极多不合科层制规律以及不合绩效之处。例如,从组织学的观点看,政府中非常明显的一个不合理之处就是“叠床架屋”的问题,分工和责任不明确。办一件事,长官先派一个人去,又派一个人去干同样的事情,名义上是为了协助,实际上导致互相扯皮和掣肘。

   但是如果我们去看官箴书,“叠床架屋”就有一定的合理性:这并不是为了提高绩效,而是信任或者权力的分配出了问题。实际上,中国传统官僚制度中权力的一个重要的运作和分配方式并不符合现代的科层原则:皇帝、宰相和高级官员先把有潜力的、有能力的年轻官员留在身边,待建立了信任或者特殊关系之后,再把他派出去办事,地方由近极远,事务由轻及重,然后再招进一些更年轻的人来身边作为补充。这种由宫中到府中、由内朝到外朝的像“剥香蕉”的层层外翻的权力扩展方式所最为重视的,就是对官员的人品和能力等个人特征的考察与信任,而不是组织的结构特征。如果说组织结构有什么变动的话,也是为了适应对人的考察和信任而不是相反。

   对官员的本身特征及其关系的重视能够在很大程度上修正我们对政府行为的研究取向。在中国的官僚体系中,这些特征对于我们理解政府行为有可能起到更加重要的作用。那么,这些特征到底和《官箴书》所强调的选贤任能与道德说教是什么关系呢?贤愚善恶与官僚制的实际运作结果又有什么关系呢?

   三

   对官员本身品质和能力的强调和重视容易被视为“人治”而非“法治”的标志。在对政府行为研究的领域中,“人治”经常和“清官政治”甚至“专制”的词语混用,似乎一强调人的重要性,就赋予了官员个人以少受甚至不受约束的专断性权力。这种思路与将社会关系“非正式化”的思路结合在一起,加剧了政府行为制度化和技术化的研究取向。

   事实上,如果我们着重考察实际运作过程的话,“人治”官员的专断性权力并没有表面看上去的那么大。《官箴书》中繁复的道德训诫一方面是要求官员自我约束,另一方面也是出于实际行政的需要。这些官员看上去威风八面,但当真的要处理起事情来则缚手缚脚、顾虑甚多。

   实际上,我们只要将官场中的一个官员与公司中的一个CEO对比一下,就可以看出前者的谨小慎微之处了。对于CEO而言,绩效目标明确,为了达到目标,可以依靠规则和制度来进行动员,也可以方便地辞退反对者。相比之下,官员的目标是多重的,很多情况下,“不出事”的目标比绩效目标更加重要,而且不但不能辞退下属,还要尽量避免制造更多的敌意。官员的顾虑主要来自于如何维持下属的服从和忠诚、如何不引起对自己的负面传闻或评论、如何在各种阻碍中推动政务的进展、如何维持上级对自己的正面看法等等,在这些多重顾虑中要做到万无一失,可以称得上古人所谓“若朽索之驭六马”了。

   除了上述顾虑和自我约束外,政府官员在处理事情时也面对一些不得不然的处境。比如政府行政或事业单位的员工有家庭困难、或者高龄而怀孕产子,经常会得到领导额外的“开恩”假期,比如可以迟到早退。这看上去是典型的“人治”的表现,但是从官员自身的角度考虑,他们其实并没有很大的自由裁决权,经常是不得不“开恩”,否则就是不近“人情”。在中国社会,一个官员如果被看做是不近人情的,就可能与“群众关系不好”、“脱离群众”等评价结合在一起,甚而会被扣上“酷吏”的帽子。而且更为重要的是,许多官员本身也认为“不近人情”是不对的。

   在一篇当代社会学研究的经典文献中,孙立平等分析过一个农村征收订购粮的案例。面对能交得起但不肯交粮的老农,基层干部用尽各种办法都无法说服,最后说了一句“您就把我当做是要饭的”之类的话,老农就交了粮,问题得到了解决。孙、郭两位学者把这当做是一个“正式权力的非正式运作”的典型案例进行分析:“在正式行政权力的行使过程中,基层政府官员对正式权力之外的本土性资源巧妙地利用,即将社会中的非正式因素大量地运用于正式权力的行使过程之中,从而使国家的意志能够在农村中得到贯彻执行。”作者认为,基层干部实际上运用了一些权力技术,比如“情境定义”,即将收粮这样一种国家与农民关系的情境定义成了一种“乞讨”情境。在这样的情境之下,老农再不给粮食就是不对的。这是“非正式运作”的具体内容,也和本文第一小节里所提的“非正式”关系本质上是一致的。

   这个案例的结果看起来好像是权力通过“非正式运作”获得了胜利,其实是很成疑问的。我们不应该假设那个老农会因为情境定义而屈服,老农在很大程度上并不会因为基层干部改变了“定义”就改变对情境的判断。他应该还是知道这是在收订购粮,而不是真的在乞讨。

   那么,他为什么交了呢?他不是因为被“骗”或被“操纵”了而交,而是因为基层干部“顺从”了自己认同的道理而交。老农认同的道理是,无论对方是谁,只要以乞求的态度对待自己,自己就应该给予帮助。这个道理比服从国家、比做安分良民等道理都重要、也比要交的那“十五斤花生”重要。所以基层干部用其他道理都不能说服,只有认同了老农认同的那套道理时,任务才得以完成。那么,是权力通过非正式运作得到了胜利呢?还是老农的那套道理得到了胜利?

   通过对这个案例的进一步分析,我们可以看出,所谓“正式权力的非正式运作”,并非是任意运作,也不完全是以权力——利益为导向的行动者之间的复杂博弈,而是受一些“道理”的约束。这些道理包括应该体察人情、应该有施有报、应该帮助弱者等等,实际上是一些行动伦理。各种“非正式”关系的建立、展开和运作,也受到行动者所认同的一些行动伦理的约束。正是因为这些行动伦理的存在,才使得单纯以权力——利益导向认识这些社会关系会落入还原论的陷阱。

   至此,我们可以回到本文开始时提出的问题,如果说制度制约了权力和利益在正式组织方面的分配的话,行动伦理则制约了权力和利益在非正式社会关系网络中的分配。也就是说,那些由亲戚、朋友、圈子、派系等组成的关系网络并非只是个人化的利益网络,同时也受到到一些行动伦理的影响,即连接人际关系的精神纽带的影响。这些行动伦理与正式的制度、规则以及科层制的精神很不相同,这是导致我们的政府行为研究脱离实际的深层原因。

   所以,要认识非正式关系的性质,就需要认识清楚这些关系之上的伦理。它们在现实中非常复杂,当前对这些非正式关系性质的经验研究,大多将其归结为“面子”、“人情”、“关系”等概念,并将这些概念作为对这些关系的解释。这当然不是解释,只是一种概括和描述,要更加深入地认识这些概念所包含的内容尤其是背后的伦理,就需要引入历史维度,因为这些概念及伦理扎根于中国本土的历史传统中。

   与正式的制度和规则相比,这些行动伦理更加强调个人间的体贴照顾、人格化的忠诚义气等,我们可以在历史中找到这些伦理的源头。由于这种伦理具有强烈的个人化、人格化的特征,所以个体的德性和修养就在“非正式”社会关系中变得极为重要。一个通情达理、忠诚厚道的人与一个刻薄寡恩、唯利是图的人在正式的组织制度分析中可能是没有差别的,但是在社会关系网络中的地位有着巨大的差别,也对其所在的差序结构的紧密程度有着重要的影响。如果一个科层制组织中经常借助“非正式”的社会关系网络完成信息传递、激励动员、政策执行等任务的话,这个关系网络中的关键人物的德性就会非常重要。

   我们至此就可以理解《官箴书》中的道德训诫之所以对于官僚体制是必不可少的,就是因为这些伦理要求构成了传统官僚制运行的关键要素,也代表了传统官僚制的精神气质。从官僚制研究来探索社会学的历史维度,一方面是通过经验研究将官员行为中的行动规范和伦理因素提炼出来,另一方面在中国传统的社会思想中找到其依据和源头。这是为了达成对行动者行动意义的深入理解。只有去深入理解行动的意义脉络,才能理解行动。而这个意义脉络是不绝如缕,需要一直往前不断地追溯。

   这种历史维度区别于两种学术界比较流行的“历史”态度。一种是将与现代社会、或者要建设成的现代社会不相容的因素归结为中国人的劣根性,历史研究是为了证明这种劣根性古已有之。另一种是将与现代社会不相容的因素归结为传统社会或者农耕社会的残留物或遗迹,随着历史的发展会被逐步清除掉。

   这两种态度在很大程度上都具有一种“反历史”的取向,是预先假设了一种“超历史”的标准然后居高临下地审视历史。这些态度使我们很容易忽视当下正在起作用的“非正式”的社会因素。事实上,社会学研究面对的重大问题不是如何清除这些社会因素,而是如何理解这些社会因素。我们如果将这些因素上升到行动伦理的高度,就会发现,它们之所以难以消除,是因为这些因素与传统社会中的核心价值即“仁”“义”观念密切联系在一起。

   这些行动伦理不但在现代社会难以完全实现,即使在传统社会也更多的是一种获得认同但却没有能够完全付诸实践的理想。理想不能实现,不等于不能影响现实,理想正是以一种不能实现的方式影响现实社会的。

   所以,要认识这些理想,需要从它不能实现的部分展开,这些部分正是与我们今天批评的劣根性、残留物紧密联系在一起。古人云:“人之过也,各于其党。观过斯知仁矣”。中国社会中比较普遍的狭隘自私的毛病是和讲究爱有差等、亲疏远近的“仁”的理念联系在一起的;比较普遍的不遵守规则、不重视制度的毛病是和人格化的忠诚和“义”联系在一起的。可能真正的问题是在社会中如何使“仁义”之人更多、使自私、散漫之人更少的问题,而不是完全抛掉传统的仁义观念,建立一个全新道德体系的问题。这是社会学研究应该具有历史维度的最大意义之所在。

  

   本文原刊于《江海学刊》2016年第1期,注释与参考文献从略。

  

  


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