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吕德文:基层应急工作如何降低社会灾害?

更新时间:2021-08-19 10:58:15
作者: 吕德文  

  

   最近一段时间以来,全国各地出现了不同类型的灾害,新冠疫情、安全事故、城市内涝等,均给人民群众的生命财产安全造成了一定损失。毫无疑问,这些灾害首先源自于自然危害,但从灾害治理的角度来看,应急处置失误,却是造成灾害的重要原因。

   灾害是其所处的社会的函数,而非事件本身的函数,是人类社会和文化的组成部分。用简单的公式表达便是:灾害=自然的危害 × 非自然的社会脆弱性。无论是疫情,还是极端天气,均源自于自然,且具有危害性;但它们对人类社会的影响,即社会灾害的形成,却是建立在非自然的社会脆弱性的影响因素基础之上的。

   比如,科学共同体对灾害的专业判断,公共部门的政策应对,人们对灾害的认识水平,以及应急处置导致的社会代价,都潜在地影响灾害的形成。换言之,灾害是一种特定的社会情境,不同社会因文化特征和国家性质的不同,对自然危害的情境定义也会产生差别。

   现代社会是一个风险社会,无时不刻出在风险之中。某种意义上,自然危害在任何时候都存在,但在现代社会中,自然危害转化为灾害,却和风险社会的特性有关。概言之,随着人类活动频率的增多、活动范围的扩大,其决策和行动对自然危害的影响力也大大增强。

   因此,灾害往往并不源自于自然危害,而是源自于人类行为的不确定性。比如,近期在河南多地出现的城市内涝,尽管根源于千年一遇的雨量,但城市交通管理、地下空间设计以及预警行为的缺陷,却在客观上塑造了灾害。

   更重要的是,当前的灾害,往往具有制度化和系统化的特征。简言之,人们的“冒险”或寻求安全的行为本身就在制造“系统失灵”的风险。

   比如,近期南京疫情在全国多省的扩散,很大程度上源自于现代交通的发达,是人际交往更为频繁和紧密的结果。而为了安全而采取的交通管制和隔离等措施,客观上影响了经济活动和人们的生活便利度。在采取了封城措施的疫区,发生了停水、停电和通讯中止的宅区,也不同程度地出现了社会运转的失灵现象。

   应急体制本质上是现代社会针对自然危害建立的安全机制,其核心在于防止自然危害转化为社会灾害;哪怕是出现了社会灾害,也可以借助于有力的应急处置来尽量减少社会损失。

   在这个意义上,应急处置的第一步便是建立科学及时的预警机制。客观上,对自然危害的预警建立在科学共同体的专业判断基础之上。随着科学技术水平的不断提高,一些自然危害的预警越来越及时有效,但必须承认的是,仍有大量的自然危害无法获得准确预警。甚至于,对于一些未知的危害,因为科学共同体并无共识,客观上会延迟预警。

   更重要的是,预警要在灾害治理中起作用,并不单纯取决于及时的信息,还取决于社会对预警的认可。如果人们对专业部门的预警熟视无睹,或措施失当,则无法有效降低社会的脆弱性,自然危害就容易转化为社会灾害。

   中国是一个有悠久的灾害治理传统的国家。从中央的视角看,由于幅员辽阔,灾害类型较多,且灾害频发,国家建立了较为健全的应急和救灾体系。

   客观上,中国的国家性质里面存在应急基因,国家行为有底线思维和人民至上的特征。因此,国家的应急体系一旦启动,便会在短期内调动全社会的力量,在最大程度上减轻灾害损失。

   但是,从地方视角看,每一个地方的灾害类型相对稳定,应急处置往往严重依赖于治理经验。这就存在一个矛盾,绝大多数灾害治理的效果取决于地方的反应程度,但地方往往会囿于当地的经验而作出错误判断。甚或说,地方上往往存在行政惯性,人们在面对自然危害时,往往容易以“日常情境”应对之,并不愿意采取断然措施改变人类行为和社会生活。

   可见,当前应急体制的主要弱点在于,地方政府的常规治理状态很难进入应急状态。

   当前,应急管理的法律法规已经比较健全,但这些法规体系要在国家治理体系中发挥作用,却需要一定时间的磨合。是否进入“应急状态”,以及启动哪一等级的应急响应,成为定义灾害情境的最直接的标志。

   但从基层视角看,“应急状态”并不由公共政策所决定,而是取决于客观情境的情境认知。

   一方面,有关自然危害的科学认知和公共政策,只有转化为社会共识以后,才会影响人们的行动。自然危害的情境定义有特定的社会-心理基础。一般而言,自然危害总是在社会恐惧、道德争议和一致行动中获得具体的情境定义。不同的社会和文化,对自然危害的反应和适应性也有差别。

   比如,气象部门往往都会及时发布极端天气的预报,但如果地方政府不采取统一行动,启动应急机制,人们往往只会依靠自己的经验对风险进行判断。哪怕是政府采取统一行动后,由于统一行动对不通人群会产生不同的影响,人们也未必会有共识。

   另一方面,对于基层政府而言,对自然危害的有效处置,取决于充分的决策权。当前的应急处置具有典型的集中决策特征,不仅上级掌握了最重要的应急资源,且掌握了对应急状态启动与否,采取何种措施的决策权。

   事实上,从避责的逻辑出发,基层并不希望拥有过多的决策权。也因此,要建立适合基层实际的应急体系,关键在于建立应急处置的分散决策机制,即要充分赋予基层定义灾害情境,自主采取有效措施的权力。

   如此,基层应急体系的建设需要尽快将应急社会建设提上议事日程,大幅度提高全社会的应急意识,完善基层社会的自我保护机制,从而提高社会抗风险能力,降低自然危险转化为社会灾害的概率。

   在抗击新冠疫情过程中,基层社会形成了一系列的社会治理经验,这可以转化为应急社会建设的宝贵资源。比如,将应急意识提升计划纳入社会心理服务体系建设范畴,强化人们的风险意识,提高应对风险的心理素养。发挥社会联动的积极作用,将下沉党员、志愿者等融入基层应急工作中,让其发挥最大作用。


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