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陈云良:论公民的疫苗接种义务——兼论《基本医疗卫生与健康促进法》第21条的理解与适用

更新时间:2021-08-09 09:07:33
作者: 陈云良  

   目 次

  

   一、问题的缘起

   二、何为“预防接种制度”?

   三、何以疫苗接种应成为义务?

   四、从“免疫规划疫苗”的释义看疫苗接种义务的类别与次序

   五、公民疫苗接种义务与权利的调和

   六、有条件实施强制接种制度

  

   摘要:《基本医疗卫生与健康促进法》第21条规定了公民有接种免疫规划疫苗之义务。以该法条为脉络,对“预防接种”“免疫规划疫苗”“权利和义务”三大词汇进行规范分析非常有必要。探讨预防接种制度的划分,疫苗接种义务的理论起源,免疫规划疫苗的类型化与公民疫苗接种义务之关联性以及公民预防接种权利与义务之间如何调和之问题,可以促进该法条的正确理解与适用,并借此强化公民疫苗接种义务与责任意识,进一步构建强制接种制度。

  

   关键词:预防接种 免疫规划 《基本医疗卫生与健康促进法》

  

  

  

   一、问题的缘起

  

  

   新冠肺炎疫苗的研发成功和附条件上市迎来了全球新冠疫情防控的转折点,随之而来的是如何依法依规有序规范地推进新冠肺炎疫苗接种工作。多份国内外调查报告显示,各国民众均存在一定程度的疫苗犹豫(Vaccine Hesitancy)乃至反疫苗(Anti-vaccination)情绪。世界经济论坛最新开展的一项针对全球15个国家13500名75岁以下成年人对新冠肺炎疫苗接种意愿的调查研究表明,各国民众虽然对新冠肺炎疫苗的接种意愿度均较高,但是在疫苗可获得的前提下表示会立即接种或于一个月内接种的比例呈现较大差异,其中我国被调查民众表示会立即接种的比例仅有23%,表示会于一个月内接种的比例仅有20%,在15个国家中位居倒数第三位。1我国王志伟团队对广州市居民进行的新冠肺炎疫苗认知与接种意愿调研报告亦显示,广州市居民对新冠肺炎疫苗接种的知晓率高、接种意愿度强,但是即时接种的积极性并不高,更多出于对新冠肺炎疫苗的安全性和有效性担忧而持观望态度。2

   在部分民众出现疫苗犹豫的背景下,部分地区和单位采取强制接种办法,强制接种引起了争论,国家主管部门并不赞成这一做法。其实,强制接种在法律上并非不可取。美国马萨诸塞州1855年就通过了强制接种法,后来其他州也跟着仿效,对拒绝接种者处以罚款或拘役,有的甚至直接采取暴力手段进行强制接种。1902年波士顿牧师雅各布森因为拒绝接种天花疫苗,被当地卫生局告上法庭,最后被法院判处有罪,并按接种法令被罚款五美元。后来,直至联邦最高法院仍然维持了地方法院的判决,确认了州的强制接种权力。3疫苗接种工作的推进需要在法治轨道上开展,新冠肺炎疫苗究竟应当作为免疫规划疫苗成为公民之义务还是作为非免疫规划疫苗交由公民道德自觉接种,应当交由法律来统一安排。

   当下,我国学界对于疫苗接种的法律研究更多集中于疫苗相关权利的保障与救济之上,而却鲜少去审视公民疫苗接种的义务。然我国《基本医疗卫生与健康促进法》(下文简称《基本医疗卫生法》)第21条明确规定:“国家实行预防接种制度,加强免疫规划工作。居民有依法接种免疫规划疫苗的权利和义务。政府向居民免费提供免疫规划疫苗”。因此,本文旨在通过规范分析方法,结合现有法律法规对《基本医疗卫生法》第21条作出深度阐释,以促进其正确适用,这不仅是当下依法有序规范推进新冠肺炎疫苗接种工作的重要前提,亦是后疫情时代我国依法实施公共卫生治理的重要任务。

  

   二、何为“预防接种制度”?

  

  

   《基本医疗卫生法》第21条首句规定:“国家实行预防接种制度,加强免疫规划工作”。为贯彻预防为主的指导方针,根据传染病疫情监测和人群免疫水平,有计划地实施疫苗接种,提高人群免疫力,从而达到控制和消灭某些传染病的目的。虽然我国自古代便已有民间“种痘术”之记载,但现代意义上的预防接种制度建立时间相对较晚,自新中国成立之后才逐步形成。公共卫生学界通常以名称为界将其划分为计划免疫前期、计划免疫时期以及免疫规划时期三个阶段。4然若以具体法律制度之形成为划分基准,其可划分为法制化前期与法制化后期。

   在法制化前期,我国尚未建立统一的预防接种制度,更多是在中央政策指导下各地有针对性地推进预防接种工作。虽然原卫生部在这一时期亦发布了一系列指导性文件,但是并未形成统一的预防接种法律体系,缺少制度设计上的系统性、层次性。改革开放后,1980年原卫生部发布的《预防接种工作实施办法》是我国预防接种制度法制化的开端。《预防接种工作实施办法》初步形成了我国现行疫苗分类制度、疫苗供应制度、疫苗接种制度以及疫苗损害救济制度之基本框架,虽仍旧粗糙,但已初具总括式的体系化结构,并与随后原卫生部发布的《预防接种后异常反应和事故的处理试行办法》《关于试行预防接种证制度的通知》《全国计划免疫冷链系统管理办法(试行)》《计划免疫技术管理规程》等规范性文件,初步构筑了一个涵盖分类、供应、接种、损害救济等多方面的预防接种法律体系。

   1989年颁布并实施的《传染病防治法》于第12条第1款正式规定:“国家实行有计划的预防接种制度。”这是预防接种首次被纳入由全国人大常委会制定的法律之中,从而使我国预防接种制度的法制化不再只是在规范性文件层面的横向建构,而开始从纵向的法律层级中发展。随后,国家不断完善《母婴保健法》《国境卫生检疫法》《未成年人保护法》等相关法律与预防接种制度的横向衔接,并不断制定和完善相关规范性文件。2019年,《疫苗管理法》颁布,从疫苗的研发、上市、生产、流通、接种再到异常反应、损害救济等方面形成更为全面和细化的制度框架,同年《基本医疗卫生法》亦将“国家实行预防接种制度,加强免疫规划工作。居民有依法接种免疫规划疫苗的权利和义务”写进医疗卫生领域的“基本法”中。至此,我国形成以《基本医疗卫生法》为统筹,《疫苗管理法》与《传染病防治法》为核心,各行政法规及部门规章为具体内容的兼具系统性和层次性的预防接种法律制度。

  

   三、何以疫苗接种应成为义务?

  

   《基本医疗卫生法》第21条规定:“居民依法有接种免疫规划疫苗的权利和义务”。为何需要将疫苗接种规定为公民之义务?在理论层面,为何免疫规划疫苗的接种应成为居民之法定义务,可从道义主义与功利主义之中溯源其理论基础。

  

   (一)

   道义主义视角下的疫苗接种义务

   免疫规划疫苗的接种是一项护卫公共健康安全的公共卫生措施,这项法定义务首先源自道德义务或自然义务。道义主义所主张之道义,是以“义务和责任”为核心的道德理性,是一种先验的自然理性。在这种自然理性的指引下,一个具备理性的人,即使在最原始的自然状态亦会履行这种相互间的道德义务。而在社会契约的缔结过程中,每个人为寻求一个更大的社会公意的庇护而对自身权利进行一定的让渡,允诺政府为维护社会秩序之需要对其自由设置必要的限制,从而部分道德义务便转化为法定义务而具备国家强制力。51905年美国联邦最高法院在雅各布森案判决中就直接援用了这一社会契约理论来确认公民接种疫苗的义务。6对于个人而言,道义主义强调其行为应当立基于一种稳固、合理、克制之欲望,恰当处理自身与他人利益之关系。体现在传染病防治情境之下,个人既有免于受他人感染之权利,亦有避免陷他人于传染病危险之道德义务。在疫情流行期间,个人道义要求每个人遵守国家各类疫情防控措施,接受紧急行政权对公民自由的克减或者为公民所设立的新义务;而感染者及其密切接触者,则要接受隔离观察、治疗并接受流行病学的调查和追踪;当疫苗研发成功后,国际社会均处于疫苗接种的赛跑之中,为避免落后于他国形成免疫落差,社会需通过大量个体的接种达至群体免疫从而形成社会保护屏障,此时道德义务亦要求符合接种条件的个体“应接尽接”,承担起护卫国家、社会公共健康安全的公民责任。

   而对于国家而言,道义主义强调国家在制定法律制度、分配公民权利与义务时应当符合正义规则,即所谓“恶法非法”。在国家公共卫生治理尤其是传染病防治过程中,国家亦基于道义主义而具有特定之职责,国家应全力救治感染患者、拯救生命,把人民群众的生命健康置于第一顺位,不能因患者之年龄、身份、职业而存在差别对待,剥削他们获得国家救助的权利。7同时,国家道义亦要求国家应及时推动新药、传染病疫苗等产品的研发,并将其作为公共产品予以供给,不断为更好保障民众生命健康权创造条件。但是,公共卫生治理从来不是国家的独角戏,公共健康的维护必然需要国家道义与个人道义的协同,国家道义在为保障公共健康创造条件,个体亦要接受来自公权力对其自由的必要限制并承担起法律所赋予之特定义务。由此,本属于道德义务的疫苗接种便开始逐渐被国家公权力所采纳并通过立法的形式转变为法定义务。

  

   (二)

   功利主义视角下的疫苗接种义务

   道义主义虽然解释了免疫规划疫苗接种义务成为法定义务的义理性来源,但是其在强调道德义务的同时,却不可避免地会陷入“唯心主义和不可知论”,8道义主义天然有一个缺陷,即它只立足于行为本身是否正当,而对行为的实际效用却鲜少考量。而实际上,国家在分配公民权利义务之时不仅需要义理性的支撑,亦需要对其社会效益进行考量。因为当一项道德上的权利或义务被法律所确立后,便意味着国家公权力需要付诸公共资源保障其该权利之行使或督促该义务之履行,而即使作为公共意志的国家,其所能配置的资源亦有其上限,这种有限性注定了即使再强大的政府也不可能有百分之百的能力去认知、应对一切风险。9从国家的角度而言,当资源总量一定时,有效地配置法治资源、合理分配权利义务无疑能使国家更好地应对各类风险,通过法经济学之方法来选择最有效益、最能增加社会最大幸福的那一部分义务往往是现代社会国家治理所追求的。因此,道德义务转化为法定义务又需要功利主义的补正。

功利主义作为当代法经济学的法理基础,10特别是在制度设计的论证中,得到了极为广泛的应用。所谓功利主义,即以某一行为或措施对利益相关者所产生之实际效用或利益(增大幸福或减少不幸之倾向)来作为赞成或非难该行为或措施的标准。11功利主义是一种典型的结果论,它认为如果一项措施对个人而言符合“自利原理”,对社会而言又符合“最大幸福原理”,那么这项措施无疑是正当的。12在这个层面上,功利主义为国家预防接种制度提供了强有力的支撑。一方面,疫苗接种于个人而言,能使机体获得相应疾病的抵抗力,从而减小了其患病之概率,有利于个体自身健康;而另一方面,免疫规划疫苗是一种具备正外部性的公共产品,接种者在减少自身患病概率的同时,对其他人而言也是一种外部收益。同时,相较于其他传染病防治措施,疫苗接种带来的保护更具有彻底性和持续性,也具有更高的社会效益。哈佛大学风险分析中心曾对587个有关于挽救生命的政府干预项目进行成本与收益评估,其中净成本由低到高排序中,儿童免疫、孕妇产前保健、流感疫苗全民接种位居前三,儿童免疫的净成本更是小于零,这足以证明疫苗接种本身是远超越其他传染病防控措施的最能有效配置国家传染病防治资源的方式。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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