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翟晗:欧洲一体化进程中成员国“宪法特质”教义及其历史制度意涵

更新时间:2021-08-06 19:35:01
作者: 翟晗  

  

   摘要:  欧盟一体化曲折进程的表现之一在于成员国宪法秩序对于欧盟法优越地位的排斥。迄今为止,它是中文研究中讨论欧洲一体化所包含的公法结构时,容易被忽略的议题。德国联邦宪法法院于2009年做出的里斯本判决证立了“宪法特质”教义,受到其他成员国宪法法院在判决中的追随。凭借对国内宪法秩序的守护,成员国宪法裁判得以审查欧盟法律,并实际限制欧盟法在成员国层面的优越地位。宪法现实主义立场之上,以“宪法特质”教义为线索,在“历史-制度”视角中可揭示欧盟层面立法及裁判权威、成员国宪法秩序及其宪法裁判之间的紧张结构,而这一结构指向的则是欧洲一体化现实带来的关于共同体本质的追问。

   关键词:  宪法特质;欧盟公法;成员国主权;比较宪法;宪法现实主义

  

   一  导论

   (一)“欧盟公法”:新近事例与研究现状

   本世纪初欧洲宪法的失败并没有阻止欧洲一体化进程,其现实结果是经由《里斯本条约》这一“简化版”的基础条约,保留了《欧盟宪法条约》关于欧盟权能的相关规定,进一步使得欧盟的权能更加清晰,并通过欧盟公法框架来继续完成欧盟的宪法整合。欧洲一体化过程中一个显著的张力是成员国法院与共同体法院之间的冲突,最典型的行为表现是成员国宪法法院在关键案件中根据本国宪法挑战共同体层面的立法或政策,甚至审查事关欧洲未来政治蓝图的基础条约本身。最近一个广为人知的事例是2020年5月德国联邦宪法法院判决欧洲法院在授权欧洲央行采取量化宽松措施时“部分违反”《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》),并且直接指出欧洲法院对这一措施的批准超出了欧洲法院权力。后受到欧洲委员会通过声明反击。不仅如此,欧洲法院罕见地就德国联邦宪法法院的判决发表了声明,声明强调为了保证欧盟法制统一,欧洲法院是有权审查欧盟机构的行为是否符合欧盟法的唯一法院,这也是当时共同体为成员国法院创设欧洲法院的初衷。如是宪法不谐(Constitutional Disharmony)的现实事例也邀请宪法学与政治学的研究者们探明其出现的制度原因,方能更好理解重要宪法争议中核心教义的现实功用,而且在未来欧洲一体化过程中出现新领域如数据治理的争议时,这一充满张力的根本框架依然有效。

   上述根本议题嵌入的制度情境——即欧盟公法框架以及正在生成的欧盟宪法秩序——无法扁平地从一个权威等级分明、统一适用于欧盟的法律体系来理解。“仅仅关注宪法规范无法充分理解欧盟宪法,后者的规范性与欧盟的宪政进程以及宪法文化紧密相关。同时,欧盟宪法除了规范性,也可以被视为结构。”迄今为止,欧洲公法议题在中文研究中相对深入的讨论,则依然散见于历史学、政治学与国际法学,法学中零星的现有研究亦未触及整体性和框架性的分析。 这样分散的研究现状不仅客观上容易割裂研究视角,而且可能遮蔽关键议题上的意识,不利于域外公法学术资源的积累与我国比较宪法研究的推进。此外,欧盟公法作为独立的法学学科,在欧洲的发展已经持续了近三十年,这一学科关注的制度现实至早发端于上世纪中叶,诞生于欧洲共同体法与国际公法的解耦(Decoupling),从而实现《罗马条约》宪法化(Constitutionalisation)。

   时至今日,中文研究的“欧洲公法”依然没有成为一个独立的研究领域,以至于长期以来我们的宪法与行政法学研究对于欧洲一体化进程中极为重要的根本议题仍关注不足——尤其是那些在比较法意义上可对“统一大疆域内在多元治理”这一根本命题提供丰富经验的具体主题,比如超大地理范围内法律适用的一致性、最高司法权威及其有效管辖、统一市场形成中经济法的宪法面向等等。 而其中“宪法特质”教义的内涵及其所指向的现实中欧盟层面公法权威与成员国宪法裁判之间的紧张结构,无疑是诸多被忽视的根本议题中尤为重要的一个。

   (二)研究问题与本文结构

   德国联邦宪法法院做出里斯本判决已逾十年,“宪法特质”教义在这一划时代判决中的证立也经历了第一个十周年。关于里斯本判决,高仰光于2011年发表过全面的法律分析。 高文考察了联邦宪法法院判决的三大核心争议:民主原则、国家主权与联邦议院权能,并且介绍了当时德国宪法学界对于这一判决的批评,作者自己也倾向于认为这一判决阻碍了欧盟一体化的进程。此外,目前研究对《里斯本条约》的宪法面向也有所探讨。程卫东认为《里斯本条约》虽然更明确地突出授权原则(Principle of Conferral),但并没有从根本上解决欧盟的权能问题;同时亦注意到里斯本判决中关于欧盟不具有自裁权能和欧盟基于民主赤字而合法性不足的关键要点。

   现有研究对里斯本判决的侧重点是对欧洲政治一体化的影响和通过这一判决评价《里斯本条约》本身,没有涉及判决所载的宪法特质教义本身可以成为理解欧洲一体化的重要线索,也没有引发对产生这一教义的现实权力机制的讨论。尤其值得注意的是,里斯本判决在现实中引起了其他欧盟成员国法院的效仿,后者纷纷在判决中阐明本国宪法秩序的“特质”。这一现象体现了欧洲一体化进程中,成员国法院对于欧盟法优越地位的排斥,实质为20世纪60年代《罗马条约》宪法化诞生共同体法律秩序以来,欧洲一体化法律整合过程不那么一帆风顺的“另一面”。在现有的英文研究中,近十年来不断将里斯本判决作为重要研究对象的欧洲公法,其发展日趋完备,主要关注欧洲一体化过程中的宪制结构发展问题,包括宪法性条约在成员国的实践。

   尤须交代的是,作为本文线索的核心概念,在域外讨论中出现了多重的理论来源,并且这些来源之间的脉络无法简单类型化。首先,Constitutional Identity此前已经译介为“宪法同一性”,作为宪法修正的对立概念。“宪法同一性”有强烈的规范意涵,目前只在德国宪法理论和教义上有成熟发展,现实中典型的裁判活动就是通过不可修正条款(Unamendable Articles)来审查宪法修正案。然而,中文研究迄今为止对这一比较宪法研究中近十年最重要的前沿主题之一尚缺乏进一步的具体讨论。其次,比较宪法研究中对“Constitutional Identity”现有讨论的母题在于“一部宪法如何成为自身”,以在二战后内容高度趋同的世界成文宪法之林找到自己的位置。 再次,在更早的时间线上,相关的讨论还出现过对“宪法主体之身份的讨论”。基于如是理论情境,本文的作者意在通过连续的尝试来推进这一概念上的讨论。所以,本文将首先在欧盟法的论域中揭示“宪法特质”教义的规范功能与现实意涵,希冀引发争鸣或者形成共识。本文主张,未来研究在不同的研究进路中容纳“Constitutional Identity”的双重中译:在诉诸德国公法相关理论资源和规范意义上,可使用“同一性”这一译法;在中文研究中可以采纳“宪法特质”的译法,尤其是通过“宪法表达”(Constitutional Expressions)而非规范分析的路径考察一国宪法自身定义性的特征。为全面展现欧盟和成员国之间复杂而相对广泛的互动,即使本文内容部分涉及德国宪法判决,本文也在保持论域一致的意义上采取“宪法特质”这一译法。

   本文旨在回答的问题是若将欧盟的公法制度发展视为一个演进中的宪法秩序,在欧洲一体化的历史语境下,“宪法特质”教义的出现对欧盟公法的现实处境意味着什么?同样在现实中,以“宪法特质”教义为线索,欧盟公法框架在“历史-制度”的视角中为我们呈现了何种权力结构及其内在张力?本文意在证明二战后欧洲一体化过程中,成员国法院持续表现出对一体化进程中国家主权部分丧失的警惕;而“宪法特质”教义在2009年里斯本判决中出现是当时欧洲一体化新情势下,成员国国内宪法秩序对抗共同体法律权威的典型司法表现。2009年德国联邦宪法法院在“宪法特质”教义看似是《里斯本条约》时代关于“谁有权审查欧盟机构的行为以及欧盟法律”这一问题上欧盟内部不同层级法院之间直接冲突,现实中这一教义的功能和意涵依然契合欧洲一体化自始以来关于共同体本质的张力结构,同时极有可能在未来一体化过程中出现的新议题上再度出现。

   本文的写作安排将以里斯本判决为线索,首先,回溯里斯本判决本身及其规范与现实影响;其次,回溯战后欧洲一体化构想中关于成员国主权的制度设计,并交代20世纪60年代起共同体条约宪法化历史的关键事件,在“历史-制度”的视野里这些关键事件构成了“宪法特质”教义出现的制度缘由;最后,在前两部分内容的基础上,才能继续交代成员国早期典型审查共同体法进而尝试限制共同体权能的宪法判决,以揭示生成宪法特质教义的在先典型判例法。结论部分分为对研究问题的实质回答与研究方法层面的检讨。

   二  欧洲一体化背景下的成员国“宪法特质”

   (一)“宪法特质”教义:重返里斯本判决

   德国联邦宪法法院于2009年做出的里斯本判决,是“宪法特质”教义拒绝欧盟法优越地位的第一案。 本案的背景是:德国联邦议院和联邦参议院2008年先后批准旨在取代《欧盟宪法条约》的《里斯本条约》。在议会通过《里斯本条约》后,部分议员向德国联邦宪法法院起诉,指控《里斯本条约》违背德国宪法,损害德国议员的权利。作为一份限制欧洲宪法秩序一体化的判决,里斯本判决使得德国联邦议会届时无法批准《里斯本条约》。

   带着强烈的欧盟怀疑主义,“宪法特质”这一教义被德国联邦宪法法院用来审查《基本法》中“不可违反的核心内容(Inviolable Core Content)”是否在适用欧盟层级的法律机制中得到了尊重,尤其是考虑到后者必须以欧盟法上的授权原则为前提——欧盟的权力来源是成员国以条约为基础的主权让渡,其行动能力也受制于此。在这份判决中,《基本法》的“宪法特质”站在了欧盟成员国的权能和欧盟权能之间,联邦宪法法院得以在国内宪法秩序中的审查二者权威。德国联邦宪法法院认为,必须将任何欧盟一体化机制所需要的建设性力量置于《基本法》权威之下。 换言之,德国作为欧盟成员国在此意味着,欧盟一体化的进程可以受到《基本法》的限制。而这一审查的实质,并不是德国联邦宪法法院试图审查欧盟机构的行动是否超越了其应有的权能,而是在权力限制的前提下,确认欧盟机构行为不会导致成员国宪法的否定;而联邦宪法法院进行“宪法特质”审查的权力根植于并没有授权德国国家机关牺牲这个国家的“同一性”(Identity)。

   面对一部届时正等待生效的实质欧洲宪法,联邦宪法法院拒绝了欧盟在未来发展成为联邦制结构的可能,这个判断同样基于授权原则。德国联邦宪法法院认为,一部实质意义上的欧盟宪法可能使得欧盟机构获得超出各成员国授权的权力,《里斯本条约》一旦通过,这部“宪法”本身的权力将超越来自各成员国的授权,成为欧盟实质意义上的宪法基础。如若此情况发生,欧盟超出成员国授权的那部分权能实际上是无根之木、无源之水。对于未来欧盟权能借由统一欧盟宪法得到扩张这一可能,德国联邦宪法法院则用“宪法极限”(Constitutional Saturation)来形容,并进一步判断如果允许欧盟宪法的权威扩张到德国《基本法》,无异于承认在德意志联邦共和国的国家主权之上还有一个超国家的权威。简言之,如果联邦制是德国宪法特质的重要构成,那么一个逻辑上的结果则是:德意志联邦不可能置于另一个联邦之下。

德国联邦宪法法院诉诸了经典的制宪权理论。在经典人民主权进路中,制宪权成为了该判决击败欧盟政治合法性的武器:德国主权属于她的人民,任何要更改《基本法》核心的宪法变迁必须得到由德国人民批准而不是联邦议会,因为前者拥有高于《基本法》的原始权力;相较之下,(点击此处阅读下一页)


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