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周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

更新时间:2021-08-05 23:55:43
作者: 周飞舟 (进入专栏)  

   一、导论:新世纪国家和农民的关系

  

   对国家政治制度的探讨不外乎这样几个大的内容:(1)权力的分散和集中,即皇权和政府权力、中央和地方的关系;(2)官员的选拔、晋升等人事制度;(3)财政和赋税制度。其中前 两项内容主要涉及到政府“内部”的关系,而第三项则涉及到政府和百姓的关系,涉及到政权的经济政治运作基础以及合法性。

  

   就中国的历代政治而言,国家和农民的关系一直是一个主要论题。“水能载舟、亦能覆舟”是统治者的警训,轻徭薄赋是统治者的理想。国家政权要正常运作,税赋是其基础,财政是其血脉。在以农业为主的国家,农业税收是国家财政收入的主要来源。一般而言,地广人众的政权所需的税率相对较低。中国传统社会的田赋税率就一直保持在一个较低水平,战国时期的理想是什税一,西汉时期是三十税一,唐代曾低至四十税一。新中国建国以后的农业税率也一直非常低。2002年税费改革以前,农业税税率约在3-4%左右,基本上也是三十税一的水平。

  

   但是,田赋或农业税并不是国家从农民身上征收的全部收入。除了田赋,农民还经常承担各种各样的“苛捐杂税”、“摊款”、“加派”和徭役,用今天的语言来表述,就是各种“集资收费”、“义务工”等等,我们现在一般称其为“农民负担”。农民负担的高低与农业税不同,它随着国家政治形势的变化而剧烈起伏。一般而言,在历朝建立初期,政治相对清明,农民负担较低,而在后期则各种杂税滋生。在许多时期,这些负担会远远高出农业税,农民往往不堪重负。而历代一些著名的财政和税赋改革就是针对这些负担展开的,例如明代的“一条鞭法”、清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”。

  

   新中国建立以来,国家和农民的关系经历了一个复杂的变化过程。解放初期通过土地改革平均地权,50年代中期国家又通过合作化运动将农民的土地收归集体所有,而在80年代初期,通过实行“包产到户”,将土地的使用权和收益权又分配到农民手中。在这段历史时期,虽然政府一直实行低农业税率,但是自1953年实行粮食统购统销制度起,农民必须以统一的粮食价格(低于粮食市场价格)将粮食出售给国家,这实际上是一种隐性的农民负担。据有的学者估计,1953年到1985年,国家利用粮食统购统销制度从农民手中得到的额外收入约在6000-8000亿元左右。90年代中期以后,虽然粮食的定购制度被实际上取消,但是各种“集资收费”增长迅速,远远高于农民所要交纳的农业税。到税费改革前夕,全国农民直接承担的税费负担总额约1200-1500亿元左右,其中农业税收总额400亿元左右,其他全都是各种收费。

  

   农民负担的增长表面上是国家对农民的过度征收所致,但较为直接的原因是地方政府的财政困难,这与历史上的情况有许多相似之处。田赋在历史上一直属于中央政府的财政收入,而地方官员的日常开支、征收费用以及一些地方公共事务一般依靠田赋以外的“加派”和“摊款”。所以地方开支增加,农民负担就会增长。近代以来,关税和工商税收增长迅速而成为中央政府的主要财政收入,农业税收逐渐变成地方性税收。但是由于农业税税率低、总量少、增长弹性小,远不能满足地方政府的开支需求,所以农民负担增长成为难以避免的现象。2002年,我国政府在全国推行农村税费改革,旨在减轻农民负担。所以,与历史上的历次改革相似,税费改革的关键实际上是对地方政府财政、尤其是对县乡村基层政府财政的改革。

  

   根据以上论述,在整个国家的财政和赋税制度框架内,要进入分析的不是国家和农民两个行动主体,而是中央政府、地方政府和农民三个行动主体。其中地方政府的财政状况和行为模式又是我们理解国家和农民关系的关键。将“地方政府”从笼统的“国家”概念内抽离出来进行重点讨论,是本文一个主要的分析策略。从概念上讲,“地方政府”包括省、市、县、乡四级,其中县乡两级是直接与农民发生各种关系的最基层政府,省市两级政府在国家和农民的关系框架中相对不太重要,主要起上传下达的作用,所以本文中使用的“地方政府”概念主要是县乡两级,其中又以乡镇政府的分析为中心。

  

   本文将以税费改革为重点对国家和农民在新世纪的关系进行分析。本文的问题是:进入新世纪以来,国家和农民的关系正在发生什么样的变化?这种变化对国家的政治制度建设和整个农村社会结构会产生什么样的影响?

  

   二、国家—社会模式与地方政府行为

  

   作为起源于西方思想传统的学科,社会学对于国家与农民关系的研究基本从属于国家—社会之关系的分析框架。这个研究视角更为侧重在国家之中社会力量的形成和成长过程,就国家和农民之关系而言,更加侧重农村社会中“中间层”的作用。这个“中间层”,在传统的中国是士绅阶层,而在当代中国,许多研究者将关注点放在村干部身上,将他们作为理解国家—农民关系的关键所在。

  

   对士绅和农村权力精英的研究在西方中国学中有着比较悠久的传统,也极大程度地影响了中国本土学者对农村社会和基层政治的理解。费孝通先生所提出的“双轨政治”的观点就是其中一个比较杰出的代表。按照这个观点,中国传统政治的结构是国家—士绅—农民的三层结构,其运作过程则是自中央、地方政府到士绅的政策执行的“一轨”与自农民到士绅并通过各种非正式关系向上延伸到政府的另外“一轨”的交互作用(费孝通,1999)。其中士绅阶层是理解国家和农民关系的关键。在对晚清以来近代农村社会经济结构的研究中,许多学者发现士绅阶层发生了一些重要的变化,即传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅正在消失,他们的位置被新兴的“劣绅”所代替。这些新型的中间人更加代表国家而非村庄的利益,以对村庄的搜刮掠夺为能事。这方面观点阐述颇详的是黄宗智(2000)、杜赞奇(1994)。建国以来,土地改革、合作化运动基本上彻底转换了农村的社会结构,传统的中间阶层消失,村干部(生产队干部)则基本上代表国家和政府的意志。原来三层的社会结构被简单的两层结构所替代,共产主义的“总体性”体制笼罩了整个中国农村。

  

   改革后对国家和农民关系的研究仍然承接了以前的传统。在社会学中,这方面的研究有两个焦点,分别从不同的角度分析农村的权力精英与农民的关系。其中一个是通过对农民税费负担的征收过程,来讨论新时期干部与农民和农村社会互动的方式,并深入挖掘当代农村社会的权力结构及其运作方式的特点(孙立平、郭于华,2000;王汉生、罗刚,2001)。另一个焦点是村民选举和村庄自治方面的研究。在这些研究中,村干部和村庄内的权力精英仍然是关注的焦点。选举在一定程度上使村干部更倾向于代表村庄的利益而不是完全将自己作为国家权力在农村的代理人。更深入一些的研究着重讨论村民选举与村庄内部的社会结构的关系(贺雪峰、仝志辉,2002)。我们看到,这些研究实际上深深得益于西方中国学中社会史研究的传统,在农村权力精英和村庄社会的关系问题上取得了很大的进展。但是,这些研究中一个比较共同的特点是对于国家或政府权力的讨论不够深入。国家权力在这些研究中被作为前提条件出现,或者作为一个模糊混沌的庞然大物来对待。基层干部作为国家权力的代表,经常以一副可憎的面目形象出现在分析之中,他们的行为模式是作为研究前提而非研究对象存在的。这样一来,国家和农民关系的研究很容易陷入一种压迫—反抗或者权力博弈的简单模式之中。实际上,中国农村的社会学和政治学研究几乎完全被笼罩在这种理解模式的阴影之下,这也算是对西方思想传统中国家—社会二元对立模式的具体化应用和铺展。

  

   具有突破性意义的研究是应星的《大河移民上访的故事》。作者细致地讲述了一个冗长的上访故事,深入展现了基层政府乃至高端地方政府的行为模式。这个研究的价值在于其并非运用潜在的国家—社会模式去解释农民的上访行为,而是利用对“上访”这种逐级“渗入”到各级政府内部的行为分析,显现出地方政府行为的复杂特点,开始打破对地方官僚的脸谱化理解。基层治理的复杂性在此得到了充分展示,在社会学经验研究的意义上,这是将政府行为作为分析对象的可贵尝试。

  

   要做到不囿于“国家—社会模式”来更加全面地理解国家与农民的关系,对政府行为的分析与对权力精英和乡村社会的分析同样重要。对于政府行为的分析,社会科学中有着与“国家—社会模式”同样悠久的研究传统,只是这些传统没有充分应用于对乡村社会的研究中而已。政府间的权力配置、人事、财政制度及其运作都是影响基层政府行为的重要因素。本文尝试从财政和税赋制度入手,对基层政府行为及其对国家—农民关系的影响作一初步探索。

  

   中国的财政历来都是一种“单一制”(unitary system)体制,即中央政府对税收拥有完全的决定权,税种、税基和税率都由中央政府决定,全国实行统一标准。这种体制相对于以美国为代表的“联邦制”(federal system)显得高度集权化,不利于地方经济的发展和地方政府提供有效率的公共服务。上个世纪80年代改革以来,虽然“单一制”体制没有改变,但是税收分配和支出责任变得越来越分权化,中央政府与地方政府实行“分灶吃饭”,这给地方经济发展提供了强劲的动力。有些学者甚至认为,这种财政分权化的进程是我们理解中国经济改革成功的关键所在(Qian et al.,1995)。但是,这种分权化与财政联邦制的分权化又完全不同,其特点是预算支出高度分权,但预算收入却在90年代中期分税制改革以后变得越来越集权化。同时,由于预算外资金处于完全分权的状态,中央对于地方政府的预算外资金几乎没有控制能力,这也导致了地方政府对兴办集体企业和圈地占地的热情(Oi,1992;刘守英等,2005)。而对于企业不发达和土地没有开发潜力的广大中西部地区,各种农民负担作为主要的预算外收入,成为地方政府关注的焦点(周飞舟、赵阳,2003)。

  

   上述研究力图从财政体制及其运作过程理解地方政府的行为模式,但是其政治经济学的色彩浓厚,并且过度注重于制度设计而缺少对实际的行动与变通过程的分析,也与社会学中的国家—社会模式相脱离。本文试图将这种政治经济学分析纳入社会学的分析框架之中,使社会学的经验研究摆脱注重“社会”而将“国家”形象脸谱化的研究取向,将政府行为变成一个“内生”的而非“外生”的变量来理解基层治理。

  

   本文之所以选取税费改革作为研究对象,就是上述考虑的结果。税费改革既是一种典型的财政改革,又是全面涉及国家和农民关系的改革。在这个改革中,地方政府扮演了重要而积极的角色。本着实事求是的态度,本文并非将地方政府假设为乡村社会的对立面,而是试图理解地方政府的行为动机和约束条件,所有这些都在税费改革的过程中充分展现了出来。

  

   三、国家—农民关系背后的中央—地方关系

  

20世纪90年代,农村的土地产权关系基本稳定,即村集体拥有对耕地的所有权,而农民拥有使用权和收益权。但是税赋制度并不稳定。农民向国家缴纳的税收主要是农业税,种植经济作物的农民要缴纳农业特产税。粮食的市场贸易发达,由统购统销演变而来的粮食定购制度已经不再成为一种隐性的农民负担(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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