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周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

更新时间:2021-08-05 23:55:43
作者: 周飞舟 (进入专栏)  
虽然分税制改革将税务部门独立出来,但是在农村地区,税务部门并不能独立完成税收的征管,必须主要依靠乡镇政府的配合。不但农业税收几乎全部由乡镇政府组织实施,各种工商税收也主要依靠乡镇政府的帮助。如果乡镇政府完不成收入基数,则会被相应地扣减支出。如果超收,则会有各种奖励和激励措施。第二,控制乡镇政府的支出规模。支出基数一般是按照乡镇的财政供养人员数目乘以工资数来制定的,有些乡镇还会配备一定的办公经费。超过支出基数的部分县级财政一般不会给予另外的补助,主要是为了限制乡镇人员的增长。

  

   县乡政府间的这种财政体制类似于我们见到的许多委托—代理关系。与以前的统收统支体制相比,包干体制相对“硬化”了上级对下级政府的预算约束,但是,这种体制运行的实际结果仍然是“软预算约束”,最主要的原因是由于预算外收入和支出的存在。就整个中国政府预算而言,预算外收入在过去20年里有巨大增长,其规模一度几与预算内收入相当(Wong,1998)。在县乡两级政府,这个问题尤为突出。就县级预算而言,东部地区发达县市的预算外规模仍然接近或超过预算内收入,其中主要以土地开发收入和行政事业性收费为主。而中部地区的县市预算外则相当于预算内收入的三分之一或一半左右。对乡镇政府而言,预算外收入通常比预算内收入更加重要。中部地区的乡镇所收的提留统筹费一项就往往超过其全部的预算内财政收入。而预算外资金的管理体制则与上述的预算管理体制非常不同,虽然近年来财政部采取了一系列改革将预算外资金“预算化”,但由于其中涉及巨大的部门利益,所以预算外资金的管理仍以地方政府为主,而且在实际上也基本采取“谁收取谁使用”的原则。对于乡镇政府而言,税费改革前的乡统筹和村提留完全由乡镇支配,其使用权限与乡镇集体企业上交的利润或租金几乎相同。在乡镇政府看来,预算内资金属于“死钱”,而提留统筹等预算外资金属于“活钱”。乡镇政府运用这些活钱的手段可谓出神入化,一般而言,预算外收入主要用于以下几个方面。

  

   首先是用来完成预算内的收入任务。根据县乡财政体制的规定,如果乡镇不能完成其“收入基数”,那么支出基数就会被相应扣减。这不但会直接影响到乡镇政府发工资和日常运转,也会对乡镇政府领导的工作考核产生负面影响。这两个因素使得财政收入基数成为乡镇政府领导工作的首要目标。完成收入基数的困难一般是农业税拖欠和工商税收税源不足。农业税拖欠可以靠加强征收力度来解决,但是工商税收税源的缺乏却无法直接解决。普遍的做法是“空转”,将预算外资金“调入”预算内填补财政收入的基数。

  

   其次是用于发放各种补贴,聘用一些“临时”人员。在预算内的“支出基数”中,乡镇政府工作人员的工资标准一般都采用“国标”工资制(国家四项标准工资),各种地方政府出台的工资补贴、津贴都不包括在内。乡镇政府常常利用预算外收入去发放各种补贴和福利,聘用“临时”人员也是靠这些资金。在许多情况下,聘用人员是为了帮助征收税费,而征收来的税费又会用于养人。这样一来,收费越多越难收,越难收就需要越多的人来收,人越多收费就越多,变成了一个机构膨胀和农民负担增长的恶性循环。

  

   第三是用于维持乡镇政府的日常运转。中西部大多数县财政并不给乡镇财政配备公用经费,即使有也少得可怜。而乡镇政府“人吃马喂”,招待、开会,要维持乡镇政府能够开门上班,一个中等规模的乡镇也要50-100万左右。这笔资金也靠预算外的收费来解决。

  

   第四是乡村的公共服务和公共开支费用。三提五统都是以公共支出的名义来收取的,虽然乡镇政府一般采取“能省则省”的态度,但是有些开支则不可避免。例如校舍、道路、水坝的维修,计划生育开支等等。

  

   在上述四项功能当中,第一项最为重要。其他三项则要看事情的轻重缓急,乡镇政府领导的个人观念、政府内部的权力结构、当地农村的经济和社会形势都会影响到预算外资金的支出优先顺序。“拆东墙补西墙”是乡镇财政的常态,其资金安排以“救火救急”为原则,拖欠工资、没钱开会、欠交水电费以及校舍危房倒塌、道路失修断行等等都是俗语所谓“按下葫芦浮起瓢”的结果。

  

   总而言之,对于基层财政而言,预算外远比预算内重要得多。在这种形势下,不但财政体制对支出规模的控制失去了意义,而且对财政收入的激励也变成了乡镇政府弄虚作假和浮夸风的滥觞。而机构规模日渐臃肿、收入浮夸泛滥成风的后果使得乡镇政府越来越依赖于这些“活钱”,农民负担的增长便难以遏制。所以,税费改革以前,农村政治表现最为激烈的就是农民负担问题,但是其根源是与县乡的财政体制和政府间关系密切相关的。

  

   五、税费改革前后的乡镇政府财力

  

   农村基层政府的财力主要由三个大的部分计算而来:本级收入(预算内收入)、补助收入或上解支出、预算外收入。其中本级收入是指经过财政体制划分之后属于本级政府的收入;补助收入则是指上级政府为了弥补本级政府的支出而拨付的各种补助或者转移支付。通常财政上计算一级政府的“可支配财力”时,采用“本级收入+补助收入-上解”的办法,这也等于本级政府的预算内支出的总量。预算外的收入和支出通常单独计算,所以“可支配财力”的概念并不包括预算外的部分,但是实际上,预算外收入无疑是构成政府财力的一个重要部分。

  

   税费改革以前,县乡政府的财力分布情况大致是,东部地区以本级财力为主,还要上解相当大的一部分本级收入,同时得到一部分补助收入;西部地区则主要以上级尤其是中央的补助收入为主;中部地区的情况则介于两者之间,其能够上解的财力很少,而得到的补助也相对较少,在其财政支出中,本级收入占相当大的比重。预算外的情况也大致呈东中西三个级次分布。东部地区预算外收入巨大,包括各种行政事业性收费和土地开发收入;而中部地区则以收费为主;西部地区的预算外收入总量很小。受税费改革影响最大的是中西部地区,尤其是中部地区的县乡基层政府。

  

   对于中部地区的大部分县乡政府而言,本级收入和预算外收费是政府财力的主要部分。在其本级收入中,农业税收是主要的税种,在2001年占县乡两级收入的15%左右,其他部分则是工商税收。而预算外收入的部分则没有全国的统计数据。但根据税费改革前的一些研究材料和新闻报道,我们可以看到反映各种收费问题最为严重的就集中在中部地区的省份。

  

   税费改革之后,由于取消了各种农村的集资收费、提高了农业税的税率,同时又设立了中央的税费改革转移支付补助,中西部地区县乡政府的财力结构发生了明显变化,其中最主要的一个变化就是预算外收入的减少和预算内收入的增加。由于基层政府的总财力并没有发生大的变化,所以这个变化可以视为预算内对预算外的替代。

  

   在县乡两级政府中,这种替代效应最明显的又是乡镇政府。因为税费改革取消的基本都是乡镇政府的收费项目。我们先来看税费改革前这些乡镇农业税收和提留统筹的情况(见表1)。

  

  

   首先说明的是,表1中最后一列合计数反映的是农民负担,并不是乡镇政府的总财力,因为这不包括工商类税收和各种补助与上解。其次,这并不是全部的农民负担,不包括各种乱集资和乱收费,只是“常规”的农民负担。我们看到,除了重庆江阳张家镇外,其他11个乡镇的统筹提留数都高于农业税收数,在江阳的丰池乡,统筹提留数高达农业税收的6倍。总的来看,在这些农民负担中,统筹提留约占三分之二左右。下面我们再来看税费改革后的情况。

  

  

   对比表1表2,我们就可以看出税费改革的主要内容。特产税明显下降,但是农业税和农业税附加大幅度上升。一般的乡镇是翻了一番,这和农业税税率提高的程度基本吻合。税费改革转移支付部分是用来补充乡村财力的。但是如果我们对比这两个表的合计数,会发现改革后的财力比改革前的财力有明显下降。下降的幅度各地不等,但除了重庆江阳县的两个乡镇外,其他乡镇的下降幅度多在30%左右。实际上,我们并没有计算那些不规范的乱摊派和乱收费,如果计算在内,下降幅度则远不止30%。

  

  

  

   六、乡镇财政的“空壳化”

  

   造成乡镇财力下降的直接原因是转移支付和农业税增加额不足以弥补原来的三提五统收费。那么,税费改革转移支付是按照什么原则分配下去的呢?按照财政部《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》(财预【2002】468号文件),

  

   某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付

  

   其中:

  

   该地区乡镇转移支付=(该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收)×该地区转移支付系数

  

   我们可以看到,乡镇转移支付的计算依据实际上就是原来“五项统筹”的内容。而乡镇转移支付是税费改革转移支付中最大的一个部分。这说明中央实际上是根据地方改革前的乡统筹为基础来计算的。有意思的是,在税费改革前,财政部要求各地上报“三提五统”等农民负担的实际数量,而各地政府因为并不知道这个上报数是为了计算转移支付,反而以为是对农民减负工作的检查,所以大部分上报的要少于实际数。而中央对地方转移支付的测算则是以这些上报数为主要依据。这是我们理解转移支付不足的一个根据。

  

   但更为重要的变化发生在基层。县级政府在向下进行税费改革转移支付时,对事权进行了一些实质性的调整。正是这些调整使得税费改革转移支付有相当大的一部分并没有发放到乡镇政府中去。这些调整主要包括农村义务教育与乡镇人员工资的发放形式。

  

2002年前后,与税费改革的推行相伴随的另一个财政改革是农村义务教育投入体制的改革,通常被称为“以县为主”的义务教育改革,于2003年在全国普遍推开(关于改革的具体内容,可参见周飞舟,2004,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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