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程雪阳:跨行政区划法院改革的合宪性制度通道

更新时间:2021-08-04 22:46:21
作者: 程雪阳  

   摘要:  开展跨行政区划法院改革探索对于完善我国的司法制度意义重大。从合宪性分析和制度落实的角度来看,我国现行宪法所建立的“专门人民法院”制度可以为这一项改革提供有效的制度通道,因此《人民法院组织法》应当通过“专门人民法院”制度来落实中央所确定的改革目标,而不是径直在该部法律中增加“跨行政区划法院”这一新的法院类型。当然,目前的“专门人民法院”制度与实践并不完全符合现行宪法的规范要求,因此应当着力从合宪性角度对其进行理论反思和制度完善,并以此为基础来完善我国的专门人民法院制度。

   关键词:  跨行政区划法院 专门人民法院 合宪性

  

   引言

  

   众所周知,我国实行的是人民代表大会体制。在这一体制之下,我国基本上遵循的是“由本级人大及其常委会按照行政区划产生本级人民法院,本级人民法院对本级人大及其常委会负责”这一司法组织原则。[1]这种司法组织原则和结构的优点是可以确保法官更加尊重地方的社情民意,判决结果也更容易被地方接受,缺点则是容易出现司法机关有可能会沦为“维护地方利益的地方司法机关”,不能统一有效执行和实施法律。另外,根据现行的干部管理权限,地方党委实际上拥有任免地方法院领导干部的决定权,地方政府则对法院的办公经费、法官的收入以及其他待遇拥有巨大的影响力。因此,在涉及到地方利益的行政案件、民商事案件乃至刑事案件中,宪法第131条所要求的“人民法院依照法律规定独立行使审判权”也常常受阻甚至难以落实。

  

   以轰动一时的上海沪西水产市场经营权系列纠纷案为例。这个案件本为一起普通的集体土地使用权纠纷,但最终却演变为历时20余年,横跨沪豫两地三级6个地方人民法院58次审理依然无法有效解决的重大民商事案件。出现这种情况的一个原因是,该案所涉及的不同行政区域的当事人。不仅通过管辖权异议制度来争取到本地进行案件  审理,而且相关地方人民法院对案件所做判决也确实更有利于本地当事人。为了解决沪豫两地冲突的终审判决,最高人民法院只能提审并调解结案。[2]

  

   近些年来,党中央高度重视“司法权地方化”“司法地方保护主义”的问题。十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。”十八届四中全会进一步提出,要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”对于这些改革措施,习近平总书记解释说,主要是因为“跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,乃至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。[3]为了落实上述改革精神,2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。当月底,上海市第三中级人民法院和上海市人民检察院第三分院,北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院先后成立,开展跨行政区划案件办理的试点工作。

  

   十八届四中全会在提出上述改革措施的同时,也强调要实现“立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”。为此,全国人大常委会于2017年9月4日发布的《人民法院组织法(修订草案)》(征求意见稿)中提出,拟在该法律中增加“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件”(第24条)这一规定。然而,在2018年6月19日全国人大常委会对该部法律修订草案进行“二读”的过程中,这一条款草案终因分歧太大而被搁置。不过,就像有全国人大常委委员指出的那样,搁置并不意味着这一项改革不能或不应落实,而是表明这该法律草案关于“跨行政区划法院的定位不够明确,建议进一步研究,待条件成熟时再作规定。”[4]那么,应当如何在法律制度层面来落实中央所确定的改革目标呢?本文拟从宪法解释学的角度来研究此一问题。

  

   一、专门人民法院制度为跨行政区划法院改革提供了合宪性通道

  

   就我国的法院组织体制而言,现行宪法第128条和第129条第1款分别规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”根据上述规定,在我国现行宪法秩序之下,我国并不存在名为“跨行政区划人民法院”这一类型。不过,不能据此就得出“跨行政区划法院改革违背宪法”或者“跨行政区划法院改革需要修改宪法”的结论。事实上,如果对我国的宪法进行体系化分析,就可以发现,现行宪法可以容纳跨行政区划法院改革。

  

   首先,从现行宪法第129条第1款的规定来看,我国宪法规定的法院包括“最高人民法院”“地方各级人民法院”和“军事法院等专门人民法院”三种类型,而不是“最高人民法院”与“地方各级人民法院”两种类型。根据这一宪制规定,最高人民法院之下存在“地方各级人民法院”和“专门人民法院”两个不同的法院系统,以分别处理普通司法案件和专门司法案件。这种自1954年就已经确立的宪制安排,[5]并不是一种无意识的行为,更不是轻率之举,其包含着更深层次的立法目的,即宪法要求国家在“地方各级人民法院”体系外,建立一种区别于“地方各级人民法院”类型的特殊法院类型和组织体系。虽然宪法并没有对这种法院的“特殊性”作出明确的规定和指示,但是从1954年的制宪记录可以看出,我国宪法之所以要建立这种特殊的法院,主要不是为了解决审判的专业性问题,而是为了审理或办理那些既不适宜由地方各级人民法院,也不适宜由最高人民法院直接审理或办理的特殊类型的跨行政区划司法案件,从而确保国家法律的统一实施和法治的统一。[6]

  

   其次,宪法第129条第1款关于“军事法院等专门法院”中的“等”字应当做“等外等”理解,即除了军事法院外,宪法授权立法者可以根据实践的需要进一步发展专门人民法院制度,并籍此设立其他类型的专门人民法院。具体来说,如果实践发展需要,既可以增设新的专门人民法院类型,也可以撤销或合并现存的专门人民法院。从过往的立法实践来看,我国的立法者已经充分认识到了宪法所提供的这一制度空间,不但组建了海事法院、知识产权法院以及金融法院等专门人民法院,而且正在改革铁路运输法院以及军事法院。[7]

  

   最后,现行宪法仅规定了“军事法院院长”根据最高人民法院院长的提请由全国人大常委会任免(第67条第12项),并没有对军事法院的其他组成部分(副院长、庭长、副庭长和审判员)和其他专门法院的院长,副院长、庭长、副庭长、审判员如何进行任免给出明确的规范指引。不过,要落实宪法上的专门人民法院制度,并发挥专门人民法院“审理不适宜由地方各级人民法院审理的案件”这一制度功能,就需要对依据该制度建立的法院进行跨行政区划设置,并赋予其跨行政区划司法管辖权,否则宪法在“地方各级人民法院”制度之外再建立单独的“专门人民法院”制度就画蛇添足了。而要实现上述两大目标,就需要突破“由地方人大及其常委会按照行政区划产生人民法院”这一原则,在制度设计上,不仅要求全国人大及其常委会建立和完善专门人民法院制度,而且要求其直接产生专门人民法院。得出这一结论的理由是:当人们在法律上讨论“一个国家机构的产生”问题时,其规范内涵不仅包括“法律为这个机构建立了规章制度,并要求为其提供相应的办公设施”,而且还包括“法律所授权的机关依照法律所建立的规章制度(特别是其中的组织制度)任命相应的公职人员”。因此“应当由全国人大常委会直接产生专门人民法院”这一论断的法律含义,不仅是指全国人大常委会应当依法设置和组建相应的法院,而且还包括“应当由全国人大常委会来决定或任命专门人民法院的院长,副院长(庭长、副庭长)和审判员” [8]

  

   如果上述论证可以成立,那么可以得出如下结论,即,当现行宪法因循着历史的轨迹确认了“地方各级人民法院”和“专门人民法院”两种法院类型时,后者作为“跨行政区划法院”的法律性质就已经确定下来了,专门人民法院必然是跨行政区划法院。跨行政区划人民法院改革如果采用“专门人民法院”这一制度通道进行落实,那么合宪性风险或危机可以避免。

  

   二、其他制度通道的合宪性缺陷及弊端

  

   有一些学者不同意上述论证,认为除了“专门人民法院”制度外,还可以通过其他方式来落实“跨行政区划法院”改革目标。依照笔者的梳理,学术界目前提出三种具有代表性的论证意见和方案。

  

   第一种意见认为,从现行宪法第101条关于任何一个县级以上人民代表大会都可以选举产生一个本级人民法院的规定来看,我国在司法领域继承了苏联的法院地方性原理。如果承认这种理论仍然是我国宪法的主流学说,那么跨行政区划法院改革既可以采用“专门人民法院”制度,也可以采用“地方各级人民法院”制度。[9]笔者认为,这一结论对专门人民法院作为跨行政区划法院的本质性特征存在误解,也没有准确揭示跨行政区划法院改革的核心要义,将“专门人民法院”解释为“地方各级人民法院”显然是超出了现行宪法所能承受的范围。具体来说,其一,宪法第101条虽然是“司法地方性”原则的体现,但从这一条的表述来看,其只能约束“地方各级人民法院”,并不能辐射到与“地方各级人民法院”并列的“专门人民法院”,因此不能通过“地方各级人民法院”制度来落实跨行政区划法院改革;其二,由于“专门人民法院”独立于“地方各级人民法院”,而且这种司法体系必然要突破“由地方人大及其常委会按照行政区划产生”这一原则,因此“专门人民法院”的产生和设置属于“中央事权”而非“地方事权”的组成部分。

  

   上述论证结果,还可以从对我国“专门人民法院”制度产生重大影响的苏联法的实践窥见一斑。在前苏联,加盟共和国和自治共和国的法院体系是根据行政政治区划而设立的,但是专门法院不属于任何地方法院,不需要按照行政政治区划设立,其所具有的“全苏联法院”的性质决定了其产生、设置和管辖权都是跨行政区划的。比如,1936年苏联宪法第102条就规定“苏联之审判权,由苏联最高法院、盟员共和国最高法院、边区及省法院、自治共和国及自治省法院、州法院、依照苏联最高苏维埃决定所设立之苏联专门法院以及人民法院行使之”。苏联宪法为何要在普通法院体系之外建立“专门法院”制度呢?根本原因就在于通过建立跨行政区划的法院来解决跨行政区的法律纠纷问题。

  

对此,前苏联的法律专家曾经做过系统论述。依照Д.С.卡列夫的梳理,在沙皇统治时期,俄国的司法制度在纵向层面是比较分散的,包括普通法院、治安法院、陆军法院、海军法院、宗教法院等。革命胜利之后,列宁领导的苏俄(苏联)强调“要建立统一的法院体系”。但这里的“统一”并不是说只建立一套法院体系,而是指“各级法院都要根据统一的、固定在苏联宪法和苏联及各加盟共和国和自治共和国法院组织法中的原则所组织起来并进行工作”。基于这一理念以及联邦制国家结构,苏联的法院主要分为两种类型,一种是各加盟共和国和自治共和国法院,这种法院的基本环节是设立在区划为各个独立的行政经济单位的区或城市中的人民法院;在人民法院之上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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