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林鸿潮:应急行政行为的司法认定难题及其化解

更新时间:2021-08-04 22:32:01
作者: 林鸿潮  

   摘要:  在涉及行政紧急权力的诉讼中,法院首先需要甄别被诉行为是否真正具备应急性,以防止行政机关滥用职权。以最高人民法院裁判文书为样本的分析发现,当前我国司法实践主要从事实证据、职权、程序等常规性形式审查标准入手认定应急行政行为,效果不佳。对此,应当认识到应急法中控权性规范密度比较低、以应急性规范为主的特点,从法定化的应急体制、机制中挖掘可资利用的观察点,将案件系争的应急行政过程尽可能真实地还原出来,建立起符合应急行政活动本质特征的司法认定标准。

   关键词:  应急行政行为;行政紧急权力;司法认定;审查标准

   应急行政行为,如果从广义上看,可以按照我国《突发事件应对法》确立的框架,将其理解为行政机关为了应对突发事件、在应急管理全过程中实施的各种行政行为。[1]然而,考虑到突发事件的事前管理(日常风险防控、应急准备)和事后管理(恢复和重建)仍属于常态期,相关行政行为和其他领域比起来并无特殊之处,真正具有紧迫性、权力优先性等特征的应急行政行为应做狭义理解,即限定于从预警发布或者突发事件发生到其危害消除或者明显减轻期间所作出的行政行为,也就是特指在行政应急法律状态下做出的行政行为。[2]

  

   应急行政行为的作出必须以突发事件实际发生或者存在发生的较大可能性为前提,属于例外情形,其数量自然有限,引起的行政争议案件则更少,所以不甚引人关注。然而,近年来,关于某一行政行为是否属于应急行政行为的争议却开始在各级法院频频出现。例如,地方政府以相对人的房屋受到洪水、泥石流、山体滑坡等自然灾害的紧迫威胁,需要以紧急避险为理由,将其强行拆除,而相对人认为这种紧迫威胁并不存在,政府的真正目的在于假借应急救灾之名规避房屋征收补偿程序,因此提起行政诉讼。[3]又如,地方政府以某公用事业特许经营企业出现运营困难而无法持续服务,可能造成公众不满引发社会安全事件为由,将企业强制接管。企业却认为不存在这样的危急情形,政府的真正目的是干预企业经营自主权甚至侵夺企业财产,因而提起行政诉讼。这些案件的争议焦点都在于,行政机关在案件中是否真正具备了行使紧急权力的条件?其作出的行为是否果如其主张的那样构成应急行政行为,从而可以在公私双方权利义务的处理上获得某些特殊对待?为了找到审理和裁判这些案件的可行路径,就需要为应急行政行为的司法认定提供一套标准。

  

   对这类案件的审理和裁判还关系到一个更加重要的问题,那就是司法机关应如何监督行政紧急权力。法院如何通过司法审查监督行政权力关系到司法审查的强度,最终需要探究的是司法权和行政权之间的界限。[4]人们在思考这个问题时,都以常态下的行政权力作为情景假设。通常认为,面对特殊的行政紧急权力,司法审查的强度更低、范围更小。[5]那么,司法机关对待行政紧急权力和一般行政权力的不同立场应如何恰当地体现出来呢?这也是笔者于本文中试图探索的问题。

  

   一、对当前我国司法实践的考察

  

   考虑到裁判的权威性和对全国各级法院的指导意义,笔者选取最高人民法院涉及应急行政行为认定的案件作为分析对象。以“突发事件”为关键词在中国裁判文书网进行全文检索(检索时间截至2021年3月10日),得到生效的行政裁判文书30份;以“应急”为关键词检索,得到122份;以“紧急”为关键词检索,得到461份。对上述共计613份裁判文书进行阅读,剔除与主题无关的文书,以及因超过起诉期限、被告不适格、重复起诉等原因没有进入实质审理的案件,共得到39个案件。其中,还有多个原告就同一事实分别起诉形成的多个案件,由于法院对这些案件的裁判内容并无差别,可以归为一组,作为一个样本分析,由此得到的案例分析样本一共有18个。从时间上看,考虑到中国裁判文书网公布的裁判文书始于2014年,则自当年至今,按照最高人民法院立案的年份为标准,18个案例分析样本分布如图1所示。

  

   (图略)

  

   图1 最高人民法院关于应急行政行为认定案例的年份分布

  

   考虑到最高人民法院2020年立案的很多案件截至笔者写作本文时尚未裁判,该年份的案件数量实际不止此数。可以认为,尽管样本数量不多,但涉及应急行政行为认定的案件在近三年仍呈明显增多趋势。在这些案件中,除了宁夏易巨能实业有限公司、彭阳县巨能热力有限公司诉彭阳县人民政府案,两公司在诉讼理由中以否定被诉行政行为的应急性作为核心主张,最高人民法院的裁判却回避这一点之外,在其他案件中,最高人民法院都就应急行政行为的认定做出了判断并阐述了理由。通过分析这些理由可以发现,在有些案件中裁判者只使用了单一判断标准,有的案件中则同时使用多个。无论某一审查标准被单独使用还是并用,笔者都将其计算为一次,各种标准的适用次数分布如图2所示。

  

   (图略)

  

   图2 最高人民法院对应急行政行为的认定标准分布

  

   第一,基于事实的认定标准。通过分析可以发现,在绝大部分案件中,法院首先都对“是否存在紧急情况”做出事实认定,并以此作为判断行政机关能否动用紧急权力的重要依据,其中有五个案件法院以此为唯一判断标准。法院有时较为细致地区分了两个步骤,先认定是否发生了突发事件或者存在迫切危险,再认定该事件或危险是否对当事人或者他人的生命财产造成严重威胁;有时则比较笼统地进行概括性描述。法院在案件中所认定的紧急情况,包括山体滑坡、坝体断裂、强降雨、水位超警戒、水库泄洪、发现废旧炮弹、重大火灾隐患、高等级危房、口蹄疫、水体严重污染等。法院认定事实的依据主要有两类:一是行政机关做出的各种决定、通告、通知中对事实的记载,以及作为支撑性材料的勘验报告、鉴定意见、专家建议等;二是一些公开信息,如天气预报、官媒报道、应急响应启动公告等。在一部分案例中,法院还援引我国《突发事件应对法》第3条中“突发事件”的定义和案件事实进行对照,如陈照兰、四川省诉宜宾市翠屏区人民政府房屋拆迁案,[6]徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案,[7]章爱妹、李志明诉龙游县人民政府强制拆除案[8],苏艳诉大连金州新区管理委员会强制维修房屋案。[9]其中,徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中法院还援引了地方性法规《江苏省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》。在其他案件中,法院则没有援引法律定义相对照,而是按照对突发事件、紧急情况的通常理解进行认定。

  

   第二,基于职权和程序的认定标准。除了对“是否存在紧急情况”进行事实认定,“被告是否具有法定的紧急权力”和“是否适用了应急行政的相关法定程序”是运用较多的另外两个判断标准,分别被适用了六次和五次。通常情况下,职权和程序是判断被诉行政行为合法性的标准,而不是认定其是否某种行为的标准。不过,基于危机信息处理、应急资源统筹、部门职能整合等因素,以及增强应急措施权威性、科学性等考虑,法律对应急行政行为的实施主体和实施程序设定了一些特殊要求。[10]比如要求以县级以上人民政府或能够代表该政府的应急指挥机构名义实施,要求对突发事件进行分析、研判之后再做出决策等。因此,判断被诉行政行为在职权、程序方面是否具备这样的特征,既可以用于对该行为的合法性评价,也可以作为识别应急行政行为的标准之一。在个别案件中,法院还适用了有关应急预案中的程序对被诉行为进行认定,如江苏省姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社诉姜堰区人民政府扑杀奶牛案中,法院就援引《江苏省口蹄疫防控应急预案》中关于对疑似疫情进行临床诊断的程序性规定进行判断。[11]尽管应急预案是否具有法律效力本身值得质疑,[12]但法院的这种做法和援引法定程序对应急行政行为进行认定的思路却是如出一辙的。

  

   第三,基于应急管理阶段衔接的认定标准。应急管理贯穿突发事件事前、临事、事中、事后,以适应公共危机发展演变的循环周期。[13]因此,面对紧急情况作出的处置行为不是孤立的,必然存在或前或后的其他一些应急管理活动与之衔接。在个别案例中,最高人民法院将被诉行为是否存在这种前后衔接的其他应急管理活动作为识别标准之一。例如,在柏尝、柏顺心、王亚军、郭全分别诉东莞市人民政府紧急排险处置这一组的四个案件中,法院就认为,被告在集中转移生猪后,临时委托具有养猪资质的企业集中收存了全部生猪,后按高出同时期生猪市场价格约50%的价格集中出售了案涉生猪,该措施有利于减少养猪从业人员的经济损失。由于政府在紧急排险之后采取了应急补偿,可以佐证之前的行为属于应急行政行为。[14]在黄晓泉、袁作权分别诉郴州市北湖区人民政府房屋拆迁这一组的两个案件中,法院则以被告事前未曾发布暴雨警报、进入预警期为由,认为其以应对暴雨灾害为由拆除案涉房屋的行为不是应急管理行为。[15]相反,在黄仲贵等人分别诉百色市人民政府紧急泄洪这一组的十四个案件中,法院以被告泄洪前曾发布过预警为由,肯定被诉行为属于应急行政行为。[16]

  

   第四,基于紧急权力监督机制的认定标准。鉴于行政紧急权力滥用的较高风险,法律对应急行政活动还规定了一些特殊监督制度,特别是来自立法机关的监督。[17]在个别案件中,法院以这种监督制度是否被启动作为认定被诉行为性质的标准之一。例如,在前述黄晓泉、袁作权分别诉郴州市北湖区人民政府房屋拆迁这一组案件中,法院否定被诉行为应急性的另一个理由就是,被告作出应对暴雨灾害拆除房屋的决定后未曾报本级人大常委会备案。在前述的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中,法院也提到了这一理由。

  

   第五,基于上级文件的认定标准。在两个案例中,法院还使用另外一个标准作为判断依据,就是被诉行为是否有上级文件作为依据。例如,在宋远华、刘学略分别诉湖北省巴东县人民政府强制拆除房屋这一组的两个案件中,财政部、国家发改委、国土资源部联合下发的《关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》(财企函〔2008〕34号)就是法院肯定被诉行为应急性的一个重要依据。[18]在陈燕平、孙双菊诉洪山区人民政府强制拆除房屋案中,法院肯定被诉行为的主要依据是武汉市防汛抗旱指挥部作出的武汛〔2016〕51号文件。[19]这两个案件的共同点在于,被诉行为的做出都不是被告自主决策的结果,而是在执行上级的决定。既然上级机关的文件要求的就是被告处置某个突发事件或者消除某个紧迫的重大隐患,法院也就直接将其认定为应急行政行为了。

  

   二、常规性形式审查遭遇的困境

  

   (一)对行政紧急权力的司法审查强度

  

从法律的角度来看,突发事件应对活动的特殊性集中体现为公权力的适度扩张和对私权利的相应克减。[20]这里的公权力主要指的就是行政紧急权力,因为“行政机关不仅在收集和处理事关紧急议题的信息上更具有优势,在紧急状态下也更可能做出迅速的决断”。[21]应急活动对效率的要求几乎天然地决定了国家机构中只有其行政分支最适合承担这样的任务,而立法分支和司法分支主要扮演监督者的角色。[22]行政权在紧急情况下的适度扩张,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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