返回上一页 文章阅读 登录

林鸿潮:应急行政行为的司法认定难题及其化解

更新时间:2021-08-04 22:32:01
作者: 林鸿潮  
本质上就属于将案件事实和法定的应急管理体制、机制相对照来甄别应急行政行为的方法。一方面,应急管理是贯穿于突发事件生命周期的全过程管理,需要前后多个环节、多种机制的配合,不可能只存在一个孤立的行使紧急权力的阶段。[42]如果行政机关意图滥用紧急权力,以“应急”之名达到其他目的且不被识破,就需要“把戏做全套”,启动危机应对的多个事前、事后机制,并全部实施完毕。然而,要做到这一点,行政机关需要动用很多资源,有时还要凭空捏造事实,难度很大。那么,如果行政机关声称被诉行为的实施是出于应对突发事件的需要,但这个行为在整个应急管理过程中又是孤立、断裂的,很可能就不足采信。另一方面,突发事件应对过程具有系统性,一旦实施就会牵动公共部门中的多个主体,这些主体所扮演的角色可能是支持、援助,或者协调、联动,也可能是监督、核实。[43]如果在被诉行为的实施过程中,只有被告一个行政机关采取了行动,而其他与之存在上述法定关系的主体都是沉默的,那么,这个行为的应急性就十分可疑。循着上述思路,通过把握应急体制、机制的内核性要求,挖掘其中各种行为和角色的内在联系,并突出重点,继而和常规性的形式审查标准相结合,就有可能得到准确认定应急行政行为的标准。

  

   四、立足于应急行政内核的认定标准

  

   在大部分行政案件中,法院主要借助形式合法性审查之所以能够对行政权进行有效监督,是因为行政法主要就是控权性规范,就是通过设定事实、依据、权限、程序等要件来规范和约束行政权,合法行政行为的作出就是在这些规范约束之下展开的过程。因此,通过一一审查被诉行为是否符合这些控权性要件,就可以将行政过程的大致面貌还原出来。换言之,这样的形式审查在很大程度上是可以抵达实质层面的。然而,在应急法领域,为了保持应急行政活动的及时性和灵活性,控权性规范的密度比较低,大多比较笼统、原则。[44]按照传统的形式审查思路,很难将应急行政活动的面貌呈现出来。而要真正呈现其面貌,就必须借助法律中体现“应急”内核的那些规则,也就是通过法定化的应急体制、机制与案件系争的应急行政过程相对照,才能有所依托。这样的审查仍然是形式上的,因为法院只是根据法律去判断案件中的行政过程是否存在某些事实,以此认定被诉行为的性质,并没有越俎代庖凌驾于行政机关之上去判断其到底应不应该动用行政紧急权力,从而避免了司法对行政的替代或者重复。[45]不过,这种意义上的形式审查方式因为契合了应急行政的内核性要求,可以帮助司法机关更加接近真相。

  

   筛选这些作为司法认定标准的应急管理制度,应当遵循如下标准。第一,已经法定化。如果法院援引的是尚未上升为法律、只存在于低位阶规范中的应急管理制度,则既缺乏说服力,也与“司法”的职能不符。第二,在实践中被普遍遵循。这说明该制度切合实践需要,具有可操作性,将其作为司法认定标准具有实质正当性。有的应急管理规则虽然已经被法定化,但脱离实际或者严重滞后于实践,并没有得到普遍遵守,如以此为标准则强人所难、失之迂阔。第三,区别度较高。这些法定化的应急体制、机制应当明显有别于常态下的行政管理体制、机制,能够将应急行政活动和常规行政活动区别开来。第四,比较容易运用。对这些标准的运用,不应要求司法机关进行比较复杂、深入的调查,法院通过了解基本事实并和该标准对照,就可以得出结论。

  

   基于上述思路,对应急行政行为的司法认定可以采取“两步走”策略。首先,仍然运用常规的形式审查标准,将一些显而易见的非应急行政活动排除出去。尽管这个层面的工作只能在少数情况下奏效,但仍必不可少。其次,借助应急体制、机制中的法定要求进行深入甄别。第一步的操作笔者于上文中已述及,在此不赘。第二步的操作,从应急管理的实践出发,如下几个方面将是较佳的切入点。

  

   第一,被诉行为实施后是否继之以相关损失的补偿或者救助。在最高人民法院运用被诉行为“是否与应急管理的前后阶段相衔接”这一标准裁判的三个案例中,有两个着眼于事前,看被诉行为实施之前是否发布过预警;有一个着眼于事后,看行政机关对事件造成的损失是否给予了补偿。相对而言,通过是否存在事前机制来判断被诉行为的性质,并不可靠。一方面,事前的风险防控和应急准备是一种日常性工作,并非与特定突发事件相联系,自然不能作为标准。另一方面,预警发布虽然指向特定事件,并与应急处置相衔接,但预警的发布并非绝对。突发事件预警是指根据预测信息和风险评估结果,依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势,确定相应预警级别,标示预警颜色,并向社会发布相关信息的制度。[46]我国《突发事件应对法》第43条规定:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”这一规定本身就意味着,社会安全事件和一部分自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件因为技术条件的限制,目前还难以预警。即使是可以预警甚至是预警技术比较成熟的突发事件,成功预警也只是一种可能性而已,法院如果以被诉行为实施前未经预警而否认其应急性,缺乏说服力。反过来,事后管理措施和应急处置行为的结合更加紧密,是一个更好的判断标准。突发事件具有破坏性,会造成生命财产的较大损失;行政应急措施能够减少这些损失,但也可能附带造成一些新的损失,不过因“两害相权取其轻”而具有正当性。对于事件本身带来的损失,政府依法负有为受害人提供救助的义务,[47]比如因防汛、防震、防治地质灾害等所需而紧急拆除房屋的,应当为相对人提供过渡性安置、临时救助、倒房重建用地安排和补助等;对于应急处置本身带来的损失,应该给予补偿,比如因紧急避险拆除房屋、因动物疫情扑杀禽畜等。[48]如果行政机关假借应急之名达到其他目的,采取这些后续措施无疑加重了自身义务,将得不偿失或者获益有限;如果实施被诉的所谓应急行为之后再无其他后续举措,则其性质便大可质疑。

  

   第二,相关应急行动结束之后是否进行相关评估、统计和调查总结。全过程的应急管理包括危机学习机制,要求政府在突发事件处置完毕之后评估损失并将其纳入相关经济社会数据的统计,还要对事件的原因、经过进行调查并形成总结报告、提出改进措施,[49]这早已为我国《突发事件应对法》和多部单行性应急法律、法规所明确要求。和前一个观察点类似,如果行政机关实施的是虚假的应急行动,很难想象其会继续花费精力去编造各种材料将上述环节全部完成,这也给司法机关辨别真伪提供了一个切入点。

  

   第三,被诉行为的相关决策过程是否体现应急特点。应急行政活动具有紧迫性,其中一个重要体现就是从获得相关信息到采取紧急行动之间的行政决策过程比较短暂。[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限,但毫无例外地都提出了及时性的要求,因此整个应急行动不可能耗时太长。如果法院经审查发现被诉行为的决策步骤和常态下的行政决策无异,则不应认为该行为实施时可以动用紧急权力、适用紧急程序。即使该行为的目的确实是为了防控某种公共安全风险,也不应当认为其具有紧急性,而应当归入日常隐患治理的范畴。

  

   第四,突发事件发生后被告是否向上级政府报告。在最高人民法院的案例中,有两次将被告没有将被诉行政决定向本级人大常委会备案作为否定其应急性的理由之一,这一标准并不可靠。我国《突发事件应对法》第16条规定:“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人民代表大会常务委员会备案;突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”然而,这一规定本身有欠合理,对于重大突发事件的应对,政府履行上述备案和报告义务理所当然,但按照突发事件的分级标准,有关突发事件大多属于一般或者较大的常规性突发事件,要求政府每一次都向人大常委会备案和作出专项报告并不现实,人大常委会也不可能履行如此繁重的备案审查和听取报告职责。实践中很少有地方这样做,或者说,这种“违法现象”十分普遍。如果司法机关据此即否定被诉行为的应急性,几乎“一抓一个准”,这个标准也就失去了真实性。然而,突发事件发生之后被告是否向上级政府报告,却是一个比较可靠的判断标准。法律之所以设定这一普遍的报告义务,并不是因为突发事件的事态超出下级政府的应对能力——这只是部分情况下的原因之一,而是因为突发事件风险往往具有系统性和跨域性。[51]一个地方、领域的突发事件有可能在另外一个地方、领域引发次生、衍生事件,而这些风险可能超出了原生事件所在地政府的管辖范围,尽管在大多数时候上级政府并不需要直接介入原生事件的应对过程,但其必须及时掌握相关信息以便在必要时做出其他决策。因此,如果行政机关以应急之名实施行政行为,却并没有向上级政府报告这个事件,则既不合常理,又违反法律,可以成为否定其应急性的有力理由。

  

   五、结论

  

   对行政紧急权力的监督是一大法治难题,对应急行政行为的司法审查也是如此。不同于对一般行政行为可以从控权视角入手运用一般性、共通性司法审查标准,司法机关一旦认可被诉行为属于应急行政行为,由于应急法中控权性规范的密度比较低,就不易再运用常规的司法审查标准评价其合法性。即使经审查发现其存在形式合法性问题,出于对应急行政实质合法性的优先考虑,司法机关可能也不得不给予较多宽容。因此,对应急行政行为的司法审查重点应当前移,以识别被诉行为的应急性为重点。要做到这一点,就必须从应急法的本质属性出发,在那些法律化的应急体制、机制中寻找可资利用的切入点,构建起能够通过形式抵达实质的司法审查标准。有学者曾主张要从行政紧急权力的内部构成要素入手设计其制约机制,[52]和笔者在此提出的从内在运行规律入手来识别应急行政行为力的方法,本质上殊途同归,都立足于从行政紧急权力的本质属性入手解决问题。

  

   注释:

   *本文系北京市社会科学基金重点项目“深化北京市应急管理执法改革研究”(项目编号:19JDFXA002)的阶段性成果。

   [1]参见李岳德、张禹:《<突发事件应对法>立法的若干问题》,载《行政法学研究》2007年第4期。

   [2]参见刘莘:《行政应急性原则的基础理念》,载《法学杂志》2012年第9期。

   [3]地方政府以紧急避险为名实施强拆,在征收拆迁类案件中越来越具有典型意义。2018年,最高人民法院发布的第二批征收拆迁典型案例(共八个)中,就包括“王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案”。参见刘婧:《最高人民法院发布第二批征收拆迁典型案例》, http://hffgba644b937be2f43c3sxwx0u5wukkfc66ub.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/article/detail/2018/05/id/3307496.shtml, 2021年3月10日访问。

[4]See Michael Asimow, The Scope of Judicial Review of Decision of California Administrative Agencies,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/127897.html
收藏