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何 哲:官僚体制的悖论、 机制及应对

更新时间:2021-07-24 16:44:49
作者: 何哲  

  


   摘要:世间任何制度都具有两面性,官僚体制也是一样。官僚体制也就是文官体制,是通过官员考录晋升机制形成的稳固的庞大的国家科层管理群体。中国古代虽然无现代文官体制,但是其率先构建了较为完备的官僚体制,而近代西方官僚制度的历史并不长,作为近现代国家制度大体兴起于十九世纪中后期。官僚体制具有积极的一面,其具有公平性、规范性、专业性等优点,但随着官僚制的膨胀和建立日久,其也会逐渐暴露出破坏国家制度的消极一面。东西方的历史皆证明了这一点。官僚体系发展日久,就会弊端逐渐累积,形成破坏国家的机制,包括狭隘的专业视角和部门利益,帕金森定律的规模膨胀和低效率,个体理性大于集体理性的行为逻辑,二次委托代理的权责不对等,考试与逐级晋升的选拔排挤,集体非理性的群体决策,政策执行中的行动扭曲,行政行为中的合谋与对抗,浩如烟淼的文牍主义,监督机制的同化和失效等。针对官僚体制之弊,适时地进行整顿、较大层次的调整、加强政治控制,严控规模,力减文牍、广泛监督以及贯彻法治等,有助于打破官僚体制的内在缺陷和促进国家治理。

   关键词:官僚体制;官僚主义;治理

   作者简介:何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授,研究方向包括国家治理,全球治理、技术与治理、文化与治理、行政体制改革等。

  

   官僚体制,也称文官体制,是自工业革命以来近现代国家所逐渐建立形成的一整套适应于工业社会的现代国家科层管理机制[1]。官僚体制的形成是人类社会管理体系的重大历史性进步,其深刻改变了前工业时代管理体系的落后、腐败与低效率现象,为人类社会的整体进步做出了重大的历史性贡献。然而,任何一种制度,都具有两面性,这也就是哲学意义上的任何事物都在逐渐走向自己的反面,官僚制度在逐渐形成之后,也在走向自己的反面。官僚制度在强调官僚体系的标准化、专业化、程序化、规范化的同时,也形成了一个庞大的具有自身利益倾向和先天性缺陷的固化社会集团和阶层。这一管理集团在长期的自我增殖和发展中也会觉醒出自我的阶层意识,从而改变初期的价值无偏性、高效率等优点,最终会陷入一种谋求自身以及官僚阶层群体利益的负面倾向之中,从而破坏国家有效治理的根基。

   本文对这一问题进行探究,试图从内在的机制和历史性证据探寻官僚体制是如何从建设性的管理者逐渐演变为具有破坏性倾向的趋势的,从而探寻如何通过法律、政治、市场、舆论等多种渠道来共同约束官僚体制,从而确保官僚体制能够始终运行在良性轨道上,服务于国家与普通公民的治理需求。

  

   一、现代官僚体制的演化历史

  

   官僚体制的演变具有很长的历史源流。虽然官僚体制成形于工业革命后的西方国家,然而其制度思想却在人类社会中已经流传了很久的历史。东方的科举制度,无论是其核心思想还是直接的制度传承上,都深刻影响了塑造了近代以来的文官体制形成。

   官僚体制本质上是属于选拔人才充斥入国家统治集团的问题。在东西方的早期,其选拔统治集团的方式大体相似,主要分为三类,一是世荫制度,二是察举制度,三是选举制度。世荫制度,也叫恩荫、蒙荫制,本质上来自于权力的世袭传承体制,是人类社会早期的主要任官制度。在中国,夏商周三代称之为世官制度[2],唐代则称为门荫制度[3],宋则正式定为恩荫制[4],其主要范围规定为具有较高爵位的勋贵家族世袭执掌权力。例如唐朝规定五品以上官员可以荫其子。在西方,古雅典在梭伦改革之前权力被贵族会议把持,贵族世袭传递,这也是一种世袭制度。而此后西方历经古罗马时代,进入公元后的封建时代后,则普遍通过分层的贵族分封制度世袭传承权力。然而,世袭制度显然具有明显的缺陷,主要的缺陷在于人才显然不会只出现在贵族家庭之中,即便贵族集团垄断了社会教育,但也无法垄断所有人才。因此,对于贵族集团以外的人才,则普遍采取察举制度,通过君王主动发现,或者其他官僚推荐任用的方式,例如周文王访贤姜太公,鲍叔牙推举管仲,秦孝公求贤商鞅等。秦以后,汉代则正式建立了举孝廉制度,查举所在地的人才向中央政府推荐成为地方官的一项法定职责。三国魏晋时期,则建立了九品中正制,由地方专门的中正官来为未任官的人才定品级,九品中正制是世荫制度与察举制度的结合,因为能够被定为品级的人才,都是门阀大户,但由于因才定品,一定程度上在贵族内部解决了门阀世袭人才流动不畅的问题。选举制度则是更早期社会的一种选官制度[5],例如古希腊的公民大会,在东方,有时选举制度也会发挥作用,如在一些特定时期皇权衰落,选择皇位继承人的时候,会有元老大臣在诸皇子之间的推选过程,当然这一过程不是如西方那样正式和制度化。西方的选举制度在大规模任官方面于古罗马后期帝制时期虽已基本终结,但是西罗马帝国灭亡后,通过教区的教职选举(主要是主教和教皇)和某些国家贵族选举帝王(如神圣罗马帝国选帝侯制度)流传下来。早期民主制度的问题同样受限于权力的垄断,例如古希腊和古罗马的选举,候选人一般出自于贵族家庭或者武职,平民出身的很少。且在选择时也很难解决候任者专业性的问题,在一段时间,选举甚至采用了抓阄的方式,来实现极端的平等化。以后世的眼光看,这显然不是一种好的制度。

   显然,以上的三种制度在选官任用上存在相当大的缺陷,主要在于垄断权力使得优秀的贵族圈以外的人才难以进入。这使得国家一旦通过暴力革命的方式建成后,一大批原有的平民精英成为贵族,权力结构就稳定下来。王朝早期,来自平民阶层的勤勉的帝王和官员,尚能够公正地选拔和推荐平民才俊,当然这也受制于其视野和精力。而一旦承平日久,帝王懈怠,官僚逐渐形成自己的门阀,就会无视公正任人唯亲了。官僚权力阶层日益腐败,平民阶层所累积的人才越多,迟迟不能被吸纳进入权力体系,那么最后形成强大的体制外人才队伍,只能通过反复的王朝倾覆来实现人才的重新流动。最后的结局是非常惨烈的,例如中国历朝历代的改朝换代,代价都是人口至少损失一半[6]。这显然无论是帝王、贵族还是平民都是难以接受的。因此,建立正式的选官制度,就成为国家长治久安的保障,也是一种基于王朝循环的历史理性和社会共识。

   因此,中国在长期历史演化中逐渐确立了科举制度,如汉代即有对策、试经等考察人才制度,南朝梁武帝设五经馆,以考试取士。科举的正式建立于隋唐[7],隋设立明经、进士科,唐又设立秀才、明经、进士、明书、明法、书算六科取士。唐太宗曾不无自豪地说,“天下英雄入吾彀中矣”。此后,历朝历代皆对科举制度进行着相应的改革完善。围绕着科举制度,中国还相应建立的胥吏制度[8],作为政府较低层工作人员的补充,胥吏很多是科举落榜的读书人,较为完整的高层官员和底层工作人员结合的官僚体系。科举制度深刻影响了中华文明圈,在包括古代的日本、韩国、越南等地,都仿照中华科举制度建立了自身的科举体系。此外,中国古代还建立了对官员的考核晋升和纠察制度,其历史更早于科举制度,与科举制度一道,形成了中国古代较为完整的官僚体制。这一套官僚体制又于古代中国正统的儒家治国意识形态相结合,形成了全社会自上而下的人才选拔任官体制。

   一般公认西方的现代文官制度虽然起源于英国,但是其同样深受中华科举体制的影响。在文艺复兴后的欧洲启蒙时代,深受《马可·波罗游记》影响的西方启蒙思想家认为中华文明属于理想中的国度。利玛窦曾在信中盛赞中国,“全国都是由知识阶层,也就是一般叫做哲学家的人来治理的”“而在中国最终实现这一原则的制度叫做科举制。”[9]伏尔泰称赞中国,“人类肯定想象不出一个比这更好的政府:一切都由一级从属一级的衙门来裁决,官员必须经过好几次严格的考试才被录用。”[10] 18世纪末到19世纪,在欧洲各国逐步推行的文官考核制度也是吸取了中国科举制度的经验。[11]1791年,法国首先试行了文官考核制度,1840后又重新建立。十九世纪中叶,工业资产阶级掌握的议会出于对国家政权的控制,开始改革英国官僚制度,其中参考了东方的考试制度,提出建立系统的文官制度。1855年5月英国政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令,成立不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会。1870年又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令,确立了公开竞争的考试制度。美国参考英国于1883年颁布《彭德尔顿法》,确立了公开考试录用的文官制度[12]。日本于1886年颁布《各省官制》,1887年颁布 《文官考试试补及见习规则》和 《官吏服务纪律》,确立了考试用人的原则,标志近代官吏制度的确立[13]。美国传教士丁韪良(W.A.P. Martin)1896年所出《中国环行记》一书,指出,“当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度,是从中国的经验中借鉴而来的。”孙中山在1921年五权宪法的演讲中亦曾明确指出,“穷流溯源,英国的考试制度,原来是远从我们中国学过去的。”当然,对于西方文官体制是否起源于中国,亦有所争论,例如有的学者认为起源于十八世纪普鲁士的公务员考试制度,有的则认为来自于东印度公司的用人变革[14],这其中夹杂着对中华文化的不同的态度的争论。但无论如何,伴随着资本主义所代表的工业文明在世界范围内的传播,以考试录用、逐级晋升为核心的文官体制逐渐确立起来。二十世纪初期,马克斯·韦伯系统归纳出官僚制理论,与文官体制在现实中的实践相呼应,确立了现代的官僚制理论与实践。二战以后,世界各国在官僚制度的基础上不断完善,结合新的社会实践不断改革,例如美国于1978年制定了《文官制度改革法》[15],进一步确立了功绩制等制度。中国于八十年代中后期逐渐开始建立现代公务员制度,并此后频繁地进行相应的部门与人员调整的行政改革,采取了大部制、整体式治理等改革思路。

   可以说,从历史来看,官僚制的形成与演变是人类社会文明进步在国家管理领域的集中体现,其体现了国家通过调整完善用人制度来满足社会发展需求的历史趋势,而现代官僚体制的形成更是直接服务于工业革命以来的现代社会的管理专业化和效率化的需求。

  

   二、官僚体制的悖论

  

尽管现代官僚体制的出现和完善体现了人类国家治理领域的进步,确立了诸如考试进入、专业分工、逐级选拔、论功晋升、理性行政、政治中立等原则。从而将启蒙时代以来的自由、平等、人权以及现代工业社会的分工、效率、科学等原则体现的淋漓尽致。可以说,现代官僚制度是人类国家建构的一座伟大的历史丰碑。然而,万事万物都是对立统一的,当现代官僚制度在不断构建完善和运转的同时,无论是公共治理领域的实践者还是思想研究者,都发现其远不是想象中的理性的制度机器那样运转流畅和优美和一劳永逸[16]。十九世纪中后期到二十世纪初行政机制的设计者所设想的构建稳定高效率的理性的制度机器显然并不是那么容易实现的。1958年英国著名的政治学家诺斯古德·帕金森出版了《帕金森定律》一书[17],根据他对英国高层行政机构的长期观察,总结出了包括规模膨胀、决策效率低下、晋升机制失效等定律,对长期以来确立的韦伯理性官僚制体系形成了深刻的冲击。此后,美国著名政治学家奥尔森1965年又出版了《集体行动的逻辑》一书,其深刻颠覆了假设集体理性存在的政治想象,这也就意味着作为行政体制基石的制度理性假设是不存在的,官僚体制内的微观单元主要依靠的是自我的小利益而不是整个行政制度的大利益来行动。(点击此处阅读下一页)


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