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周飞舟等:宅基地“资格权”的社会学意涵

更新时间:2021-07-22 17:03:05
作者: 周飞舟 (进入专栏)   林上   王恒  

  

   2018年中央一号文件提出了宅基地“三权分置”的改革方向,理解“资格权”的概念并对其实践形态进行考察是本文的主要目的。作为一种身份权利,资格权是新时期“大国小农”的国家农民关系在宅基地产权上的反映。确认资格权的过程是对农民和集体关系的厘清与调整,表现出固化土地保障属性、疏通资本下乡渠道、推进农民市民化进程等功能。在权能之外,宅基地“资格权”的社会学意涵体现在土地和“资格”的文化属性及其对农民和村庄的伦理意义。针对宅基地“三权分置”改革,一个可能的政策建议是在进一步明确宅基地“资格权”内容与边界的基础上,确定宅基地使用权转让的前提,适度拓宽宅基地使用权转让的范围。

   自改革开放以来,农村的土地制度以集体所有、农户使用的基本格局稳定延续了四十多年,显示了这种制度安排在稳定农村社会、发展农村经济方面的积极作用。从中央的土地政策来看,这种制度安排会长期延续下去。为了避免承包地频繁变动、促进农村土地流转、提高农业生产效率,中央在土地二轮延包时提倡实行“增人不增地、减人不减地”的政策,又于2018年通过了《农村土地承包法》修改意见,将农地产权分为所有权、承包权和经营权三种。农民以集体经济组织成员身份获得承包权和经营权,经营权可以自由流转。从农地的产权变动过程来看,从承包经营权的土地调整过渡到“增人不增地、减人不减地”,再过渡到“三权分置”,一方面稳定了农民以村集体成员身份获得土地权利的资格,另一方面又促进了土地经营权的流转。

   农地政策的演进过程也影响了农村宅基地改革的基本方向。2018年中央一号文件提出,“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这是在浙江义乌等农村改革试验区先行先试的实践基础上提出来的改革方向,重在“保障”和“放活”,其关键在于由原来所有权、使用权的“两权分离”变为“三权分置”,分离出宅基地的“资格权”。在实践中,资格权与农地的承包权相类似,是一种基于村集体经济组织成员身份,通过分配、继受、共有等方式取得宅基地使用权的权利。这一身份权利为何在土地政策改革中会扮演关键的角色?本文试图从社会学的角度探讨这种身份权利所隐含的国家和农民关系,以及在新时期发展格局下这种关系的演变对农村土地政策改革的影响,并通过讨论资格权的实践形态案例来揭示其内在矛盾,提出一些政策的原则性建议。

   1、资格权所蕴含的国家和农民关系

   中国的基本国情是“大国小农”,小农户始终占据农民的主体。小农户的生产能力、抵御风险能力以及保护自有财产的能力均比较弱小,国家则对小农户一直有保护、保障的功能,这是在漫长历史中形成的国家和农民关系的基本格局。

   先秦时期,孟子最早指出:“明君制民之产,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡”,又说“百亩之田,勿夺其时”,“五亩之宅,树之以桑”(《孟子·梁惠王上》),这是每个诸侯国都应该施行的“王天下”的仁政,这种以民为本的仁政思想成为中国传统社会的基本意识形态。自秦汉以至于隋唐,大多数王朝在立国之初均会施行“占田”“限田”“均田”等限制豪强兼并、保护小农地权的土地政策,这被视为一个王朝的立国根基。两宋以后,均田制度基本不再出现,土地制度进入到国家保护私有产权、土地市场化交易发达的历史阶段。在这段时期,随着科举制的发展成熟和中央集权的高度发达,贵族地主势力急剧衰落,庶族地主势力崛起,纵向的社会流动频繁,小农逐渐成为农业生产的主体,而地权分配没有趋于集中,呈现出自宋至民国时期逐渐分散的趋势。国家对小农的保护主要体现在永佃制的确立、发展和成熟方面。

   新中国建立以来,在农村范围内推行的土地改革、合作化运动和家庭联产承包责任制,并未偏离对“大国小农”基本格局的认知,小农始终是农村的主体力量。建国初期,在快速实现重工业化的国家发展战略之下,随着统购统销、农业合作化等政策的展开,城乡二元体制被确立起来,小农在人民公社“三级所有,队为基础”的框架下被组织起来,为国家的工业化做出了巨大的贡献。改革开放重新确立了小农作为农业经营主体的地位,建立起所有权归集体、使用权归农户的土地产权构架,解放了农业生产力,但是仍然维持了新时期国家和农民关系“大国小农”的基本格局。

   维持这种局面的一个重要因素,是农村土地的集体所有制。在集体所有制下,农户基于村集体成员身份获得农地的承包经营权,这一土地分配模式在一定程度上相当于传统社会的“均田制”。而在产权的权能意义上,由于作为承包方的农民只有使用权和收益权,而无所有权和转让权,因此无法“卖断”或“绝卖”土地,所以不会出现农民永久性“失地”的情况。依靠身份而获得的土地使用权是一种“成员权”,相当于一种基于成员身份取得的社会福利或社会保障,这体现出土地集体所有制这种产权安排的中国特色:农户对土地的产权残缺实际上构成了对农户的强制性“保障”。土地被看作是在城乡二元体制下,农民无法享有与城市居民同等的社会保障和福利的背景下的一种保障性“补偿”。这种保障性功能可以在一定程度上当作国家对农民基本生存状态的保障来理解,与孟子“制民之产”的古老民本理论一脉相承。

   土地的集体所有制不但构成了对农户的“保障”,也构成了市场经济下资本进入农村的一道“屏障”。市场经济的快速发展,使“资本”构成理解新时期国家和农民关系时不容忽视的“第三方”力量。自1994年分税制实行以来,城镇化的速度迅速加快,地方政府以土地财政和土地金融相结合的模式推进城市建设,形成了地方融资平台推动基础设施建设的动力机制。土地、财政、金融三位一体的城镇化模式进一步放大了对国有建设用地的需求。在中央政府对国有建设用地实行严格指标管控的背景下,地方政府与城市资本力量结合,探索利用“建设用地增减挂钩”的项目运作方式满足城市建设和土地开发对土地指标的需求,形成了以成都和重庆等地“农民上楼”与“资本下乡”相结合的土地指标和“地票”等交易模式。这种模式的重要特征,就是资本下乡为农民建造集中居住的楼房住宅,通过“农民上楼”,将腾挪出的宅基地复垦成耕地,从而获得“建设用地指标”或“地票”,作为在城市中拍买城市建设用地的入场资格凭证。同时,由于农民集中居住之后土地耕作变得困难,资本下乡的一种主要形式就是大量集中流转农地的使用权发展规模经营的现代农业,这同时构成了对农地和宅基地的大量需求。地方政府与城市资本的结合在“农民上楼”的过程中也可能导向非预期的消极后果。例如,2020年引发关注的山东“合村并居运动”,就是地方在土地财政和土地金融的强激励下,拆除农户住宅、复垦农村耕地、获取城市建设用地指标,从而推动城市化的举措。在强势政府与弱势小农之间,由于缺乏健全的制度保护和产权设计,导致农民的利益极易受到严重的侵害。如何重新理解资本和政府对农地和宅基地的需求,是对农村土地制度进行改革、强化乡村振兴制度性供给的前提。

   对农地和宅基地的需求不只局限于城市建设用地指标方面。对农村的宅基地等集体建设用地也有大量更为直接的需求,这主要表现为在经济发达地区对低价工业、服务业用地的需求,和在旅游资源丰富地区对各类村庄建设用地的需求。在浙江,义乌市清水流村是前者的典型,该村通过盘活集体建设用地使其一跃成为“网店第一村”;松阳县兰寿村则为后者的范例,该村在县域旅游开发中有效流转农村集体建设存量用地20亩,从而引进了2.1亿元的旅游项目。农村土地的经济潜能和下乡资本的需求导致了特定地区农地尤其是宅基地的大幅度升值。但在当前的政策法规下,集体所有的农地和集体建设用地(宅基地)都不能用于工商业以及非农用住宅的用途。现在农村已经发生的各种租用、置换农民住房,以及大量的“小产权房”的存在,说明当前土地集体所有制的产权结构所构成的“屏障”在实践中正不断被突破,造成大量的不规范、“擦边球”等现象。这一方面为如何保障农民的权益带来了挑战,另一方面也不利于资本对农业和农村长期持续且互利共赢的开发。如何将“屏障”变为有序可控的“通道”,既能保障农民权益,又能放活农村资产,搞活农村经济,正是土地产权改革的时代要求。

   从上面对于国家与农民关系的分析来看,宅基地改革中“资格权”的出现正是新时期、新形势下国家、农民和资本三方互动所形成的关系的结果。

   首先,资格权是国家“保障”功能的固化。所谓固化,是指资格权将身份权利具体化为一定数量的宅基地资格并将其“固化”,这使得农民即使一次性、长时期出让其宅基地使用权,仍然不会“失去”宅基地的资格权;一旦宅基地使用权出让年限届满,资格权人可以恢复对宅基地的使用权,并在此基础上实现使用、收益、处置的权能。而如果按照目前两权分离的宅基地产权结构,一旦直接放开使用权转让,农民若一次性卖断其使用权,则将永久性地失去宅基地。可见,资格权实际上给与农民以制度和政策上的长久“保障”。

   其次,资格权是资本下乡的顺畅通道。资格权使得农户成为宅基地使用权的交易主体,而不必担心因使用权转让导致失地。这种国家对农民的资格“保障”在资本与农民的关系中转化成了对农民的“交易保护”,使得农户可以直接面对下乡的资本,使其得以在制度性的保护下,“活卖”其宅基地使用权,从而规避因“绝卖”宅基地使用权而永久性失地。而对于资本方而言,宅基地资格权的固化为使用权的流转提供基础,且资格权越巩固,使用权越能放活。伴随使用权交易费用的下降,围绕宅基地展开的要素流动会更加顺畅,这无疑有利于更多、更快和更大规模且更为有序的资本下乡。

   再者,资格权是农民参与城市化进程、获取经济发展红利的有力手段。在“两权分离”的产权结构中,农民虽然能够获得国家的“保障”、能够凭借集体的“屏障”保住自己的土地,但是却不能以地生财。“农民上楼”则是以失去部分宅基地的方式住上楼房,不应将其视为分享城市化红利的方式。资格权则是与农民身份相连的身份权利,有此身份则享有此权利,可以凭借此身份获得非农部分发展的收益,这无疑是传统的国家农民关系在新时期的新发展。

   宅基地改革中“资格权”的出现代表了国家的一种努力,即如何使得农民安全、有保障地参与城市化进程,同时消解隔离城乡资源交流的制度障碍。这是资格权所蕴含的国家与农民关系的意涵。另一方面,资格权虽然是一种身份权利,但是蕴含了巨大的收益潜力,与每家每户的利益息息相关。“三权分置”的宅基地改革实际上是经济利益的重新分配和社会关系的重新调整的过程,在一定程度上无异于一场“新土改”。从这个意义上说,资格权的确认又意味着农民和集体关系的厘清和调整,这对今后各方面的农村改革都有潜在的剧烈影响。

   2、资格权所蕴含的农民与集体关系

   土地对于中国农民来说有着特殊的意义。在传统社会,土地既是生产资料,也是家庭财产的标志,被农民视为“恒产”。孟子说,“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。苟无恒心,放僻邪侈,无不为已”(《孟子·滕文公上》),意思是说农民拥有土地,则拥有了生命的希望和意义。土地与生命的意义联系在一起,是中国文明的重要特征。在新中国农业合作化以后,土地不再私有,也失去了传承的意义。但是土地尤其是宅基地仍然与农民心目中的“家”紧密联系在一起。正是基于此,我们在考察土地制度改革尤其是宅基地资格权的分配时,不能简单地将其视为一种财产权利、身份权利或者法律权利,而应该将其视为一种带有传统文化意义的附着物来看待,就更容易理解宅基地分配中农民的种种做法,这也是我们理解农民和集体关系的前提。以下将通过浙江省义乌市清水流村宅基地资格权的分配过程来讨论资格权背后所蕴含的社会含义。

义乌隶属浙江省金华市,(点击此处阅读下一页)


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