返回上一页 文章阅读 登录

刘守英:“十四五”必须推进的土地制度改革

更新时间:2021-07-22 15:24:53
作者: 刘守英 (进入专栏)  

   土地制度是中国政治经济制度的基础性安排,土地制度改革是中国全局改革的关键领域。独特的土地制度安排与变革曾作为中国经济高速增长和结构变革的发动机。但是,中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时,也形成独特的以地谋发展模式,造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。随着中国经济从高速转向中高速增长,结构形态从高速城市化转向城乡中国格局,必须转变以地谋发展模式,构建适应城乡融合战略的土地制度。“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程,以土地制度改革为核心的要素市场化改革是实现这一目标的重要手段。

  

   一、影响“十四五”发展与转型的两个典型事实

   (一)“以地谋发展”模式的衰竭

   自20世纪90年代中期始,随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变,以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断,土地成为地方政府主导经济发展的重要工具。独特的“以地谋发展”模式,使中国成为过去40年世界上经济发展最快的国家。随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积,以土地推动发展的效力减退,运行风险加大,不可持续性显现。随着中国经济发展阶段从高速增长转向中高速增长,经济结构发生重大变化,土地的供需状况和功能也在发生改变。

  

   1.土地的发动机功能减弱,对地方经济的拉动作用降低

  

   从2010年开始,中国经济增长开始减速,应对的策略之一是放宽土地的供应,尽管如此,中国GDP增速还是一路下滑,建设用地供应也出现历史性峰值。之后的情形是:经济增长阶段转换和转型加快,全国的土地供应量在2013年后逐年减少。随着经济发展阶段转换,依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已发生历史性转变,土地发动机功能不再。土地对经济影响的减弱还反映在区域土地指标的分配和使用上。随着经济增速的下滑,2013年后多地开始出现土地指标供不出去的现象,2016年上半年全国供地指标完成率不足35%。指标使用的差异在区域间的分化尤其明显,中西部地区部分城市甚至存在零供应、零成交的现象,这不仅表明建设用地指标约束对地方经济的影响减弱,也意味着土地作为发动机的功能的减弱,地方经济发展对土地的需求减弱,土地对经济的拉动作用降低。

  

   2.低价供地工业化方式问题凸显

  

   地方政府一直致力于以低地价的招商引资发展工业化,尽管总的工业增加值依然在逐年增加,但工业增加值的增长率已经开始下降。更严重的是,单位工业用地产出的增长率下降更为明显。从2011年开始,单位工业用地工业产出的增长率便逐步下降。工业增加值增长率逐渐下降,主要是因为中国生产要素成本上升,依靠低成本、高要素投入的工业化阶段已经过去。在经济下行、生产成本上升的压力下,企业的产值大幅下滑,债务压力凸显,许多城市的新城和工业园区工业增加值缩水严重。中西部地区模仿东部地区的低地价工业化模式一直绩效不佳,该区域30%以上的国家级开发区存在亏损,省级和地/市级开发区亏损更为严重,中西部地区通过低地价招商引资的前景并不乐观。

  

   3.高度依赖土地的城市化难以为继并积累了大量的金融风险

  

   由于土地价格的波动和土地抵押融资导致的地方债务风险上升,抑制了地方政府通过土地获得城市建设资金的想法和城市基础设施建设投资。随着近年来很多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地,加上农民权利意识觉醒,征地拆迁的成本大幅上升,导致政府的土地净收益下降。中国已告别低价征地的低成本城市化时代。更为严重的是土地抵押支撑城市化产生的风险。在土地出让收益下降的情况下,政府还在加大基础设施投资,一些地区的新城、新区建设进一步扩张。面对城市建设资金的巨大缺口,储备用地抵押贷款在城市化的资本来源中发挥着越来越重要的作用。由于土地抵押贷款的主要用途是基础设施建设等一些收益性较低的项目,从这些项目中获得的收益很难偿还债务,政府土地抵押贷款的偿还也主要依靠土地出让收入,地方政府对土地出让金的依赖由此可见一斑。由于部分地区出现偿债能力不足,主要靠借新债偿旧债。地方政府将土地出让金和储备用地抵押融资捆绑的土地资本化发展模式实质是在提前支取未来土地收入。但是,土地的未来收入具有不确定性,一旦土地市场价格出现波动导致地方政府土地出让收入减少而出现偿债困难,银行对储备用地的大量贷款会迅速转化成不良贷款,甚至引发系统性金融风险。

  

   自20世纪90年代开启的“以地谋发展”模式在中国的经济发展初期的确起到非常大的推动作用,通过对土地市场的把控和利用,显著拉动了地方工业化、城市化及经济的跨越式发展。随着中国经济发展进入转型期,“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现,土地对地方经济的拉动作用已经衰竭,部分地区甚至由于风险的增加,过度投放的土地反而抑制了地方经济的增长,这一问题主要集中在东部地区。中西部地区由于地理区位、制度成本和发展环境的差异,尽管在其发展起步阶段复制了“以地谋发展”模式,但是绩效不佳。随着中国经济发展阶段转型,“以地谋发展”模式的功能不再,效力衰竭。中央政府必须明确不再以地保发展,不再以土地参与宏观调控,同时加快土地制度改革,为地方经济发展创造新的动力来源。地方政府必须改变土地作为增长发动机的功能,告别“以地谋发展”模式。当然,由于地方政府习惯这套发展模式,尽管以地谋发展的效力减退,还会继续使用,但由此带来的发展代价和风险将更大。

  

   (二)城乡中国格局成形

   2010年前后,中国的城乡关系发生革命性跃迁。随着80后及90后成为劳动力迁移主力军,他们沿袭着上一代农民的离土、出村,但是,大多数人却选择了不回村、不返农,即便回村的农民所从事的经济活动也发生了重大变化。“农二代”的经济和社会行为变化,正在引发乡村经历一场历史转型:农民与土地的黏度发生变化,乡村的人地关系、农地权利、农业经营制度、农业发展方式、村庄演化、城乡关系等方方面面呈现新的特征,标志着一个与“乡土中国”不同的“城乡中国”的到来。

  

   1.代际革命

  

   在城乡人口迁移中,80后、90后已经成为主力军。他们在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际差异,甚至具有不可逆性,成为引领中国城乡关系变革的重要力量。他们保留着农民身份,但已不再务农。农二代差不多进入劳动年龄就开始离开家乡,与农业和土地的关系疏离,不像他们的上一辈那样农忙时回家打理农事。他们在城市的就业正在将擅长的建筑业抛弃,而是主要从事更为正式的制造业和服务业,从事机关、专业技术岗位的比例也在增加,还有部分农二代开始选择自营劳动或作为雇主生产经营。他们的受教育程度更高,在城里也获得了比农一代更多的工作技能培训,人力资本的提高更有利于他们在城市工作和生活。他们迁移的距离离家乡更远,跨省流动、前往东部地区以及大中城市务工经商是他们的主要选择。他们既看重在外挣钱,也在乎家庭团聚和孩子教育。他们的生活方式基本城市化,消费方式已经与城市同龄人趋同。他们不像农一代有钱就在农村盖房,而是选择将积累的资本在本地的县城和城镇买房,显示出未来“落叶归根”于城而非村的倾向。农二代购房意愿比本地农业户籍居民高出很多。他们融入城市的意愿很强,在工作地享有社保的比例显著高于农一代,但是由于城乡之间的那堵“墙”,他们对不被城市接纳的感受更强。他们与乡村的情感联结渐行渐远。农二代的“出村不回村”,正在令乡土变“故土”,传统乡土社会的人际关系、礼治秩序、非正式规则等正面临严重冲击与挑战。

  

   2.农业发展方式的历史转型

  

   由于人口迁移,尤其是代际变化,农业劳动机会成本上升,农业发展模式发生历史性转折,传统均质小农异质化。农业同非农业用工竞争加剧,劳动力价格上涨,农作物劳动投入成本上升,农民采取减少劳动力投入、增加机械和资本投入的策略。农地流转加快,土地经营规模有所扩大,农地流转在以转包和出租为主的基础上出现股份合作、转让等形式。农业发展动能发生变化,农业劳动生产率快速提升,其增速远远超过土地生产率,长期依靠高劳动投入提高土地单产的传统农业发展模式正在转向提高劳动生产率的现代农业发展模式。农业功能与形态发生变化,休闲农业和乡村旅游业增长极其迅速。

  

   3.乡村分化呈不可逆之势

  

   伴随城市化进程,中国的村庄缩减势成必然。未来的村庄数量还会进一步减少,一方面是因为农作方式变化带来村落的分散化与耕作半径的变大,另一方面是因为村落人口减少后公共服务的供给需要适度缩减规模。同时发生的是村庄的分化加剧,村落的活化与衰落并存。农二代的去村化趋向以及农三代的完全城市化,会使多数村庄进一步衰落。还有一类村庄会在新的城乡关系中复活甚至兴旺,其中部分村庄会随着城市扩展直接融入城市,有一批村庄可能成为连接城乡的“驿站”,还有一些村庄则因为自身具有的独特性加上人力资本与企业家的努力而活化。这些村庄或者具有独特的历史和文化记忆,或者能够提供地方性、独特性、安全性的产品,或者有好的带头人,或者找到了可持续发展现代农业的路子,等等。随着乡村经济活动与社会关系的变化,维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系发生变化并趋于淡漠,村民的集体意识降低,村庄共同体的向心力与凝聚力下降。代际革命带来的是村里人成为陌生人,礼治秩序让位于经济权力的主宰,村庄治理结构、规则与秩序正在进一步演化与变迁。

  

   4.城乡互动与两种文明的共生共存

  

   中国在经历急速的城市化以后,城市与乡村之间的关系正在重塑。单向的城市化正在转向城乡互动。生产要素在城乡之间的双向配置与互动增强,资本下乡的速度和规模增加,劳动力流动出现一定比例的从沿海向内地的回流,乡村经济活动变化带来建设用地需求增加。城乡互动是中国经济从数量增长转向质量发展、人们消费需求变化的结果,具有阶段转换与趋势变化的性质,将成为城乡中国的一个基本特征。与此同时,城、镇、村的功能分工更加明确。随着城乡互动的增强,市场和经济力量在城乡之间生产要素的配置主导性增强,更有利于大城市、城镇与乡村发展各自比较优势。大城市发挥其集聚、效率、创新、知识、产业、就业的优势,成为城乡人口就业和创造收入机会的场所;活化的村庄在满足城里人新的消费需求的同时,长出一批体现乡村特色、个性化、有地方风格的产业;在大城市和活化的乡村之间,部分乡镇成为连接城乡的“驿站”,承担城市部分产业转移等功能,也成为城乡人口互动的过渡地带。更为根本的是城市文明与乡村文明共融共生,城市文明与乡村文明的共存与呼应是城乡中国阶段的基本特征。

  

   二、新阶段已来,土地问题依旧

中国现行的城乡二元、政府垄断、土地资本化的土地制度是一套适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的体制安排,对中国成为世界制造工厂、矫正城市化滞后于工业化、实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是,经济发展阶段转换使得“以地谋发展”模式弊端凸显,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/127634.html
文章来源:《读懂“十四五”:新发展格局下的改革议程》,刘世锦主编
收藏