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刘守英:“十四五”必须推进的土地制度改革

更新时间:2021-07-22 15:24:53
作者: 刘守英 (进入专栏)  
产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退,保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。

  

   (一)发展阶段转换与土地功能变化

   2010年以后,中国的经济增速出现趋势性回落,增长的动力更多依靠全要素生产率提高和创新驱动,发展导向从数量扩增转向发展质量提升。经济增长平台转换后,继续依靠土地宽供应促增长的方式已一去不复返。从土地与结构转变的关系来看,成就中国成为世界制造工厂的园区以地招商模式于2004年以后发生变化,东部地区的制造企业转向主要依赖转型升级和质量阶梯爬升,对土地低成本和土地抵押融资贷款的依赖减低,引致工业用地占比下降。差不多在同一时期,中西部地区开始模仿东部地区的园区以地招商引资及靠土地信贷提供基础设施模式,但是由于内外部条件变化等因素的影响,这些地区不仅园区招商引资绩效不佳,相反以地招商引资造成政府债务高企、对土地抵押和银行贷款依赖增加。随着要素相对价格变化与制度成本上升,中国不可能继续依靠制度扭曲带来的土地低成本保住世界制造工厂地位。另外,中国的城市化已告别低成本时代。城乡中国阶段不仅无法再依赖“以地谋发展”模式,还要处理这一模式在推动高增长时产生的大量问题,尤其是必须应对和解决以地谋发展和以地融资带来的政府债务和银行金融风险。许多城市的土地抵押价值在土地高价时评估,经济下行后土地需求下降,土地实际价值与评估价值的差拉大,一些城市的土地杠杆率过高。着力解决土地抵押融资还贷风险是迈向新发展阶段的关键。在城乡中国阶段,提高土地配置效率对经济增长质量的意义要远远大于增加土地数量拉动经济增长。土地供应与配置方式如何因应这一经济增长阶段变化,是“十四五”土地与国民经济关系的重大问题。另一方面,以地招商引资和加大工业用地搞园区工业化的模式业已过时,建设用地结构的优化、工业用地的再配置、园区转型,以及供地方式与结构变化,将是新阶段要面对的重大土地政策问题。

  

   (二)城乡格局变化与土地配置制度困境

   现行土地配置制度——农地转用一律实行征收,建设用地只能使用国有土地;土地用途、规划、年度计划指标和所有制都实行管制;城市政府独家供应土地——是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合,它将乡村用地权力关闭,形成城市用地一个通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。从近年来的新变化和未来趋势看,城乡格局从单向转向城乡互动,人口和劳动力从乡村到城市的单向流动转向城乡之间的对流,城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展,乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革,凸显土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏,与这套制度有很大关系,在现行土地制度安排下,农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺,导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩,农村产业单一,农民在乡村地区的发展机会受阻,造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。现行土地制度是阻碍城乡中国阶段城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利,乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权,乡村产业发展受阻,人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动,资本下乡因没有获利前景而只能是昙花一现,乡村振兴战略也就找不到有效的实施路径。

  

   (三)农业历史转型考验农地制度选择与变迁方向

   在乡土中国阶段、计划经济时期和农村改革时期,农地制度的选择与变迁都是引起全社会关注的议题。随着集体所有、家庭承包制度被确立为农村基本经济制度,中国在快速城市化时期的城市土地问题更加突出,农地制度的改革被搁置一边。在城乡中国阶段,由于农业发展方式转型与农民高度分化,变革农地制度和经营制度的现实需求与呼声使农地问题重新成为热点。这一阶段的农地问题既有遗留下来的悬而未决的难题,也有农业转型出现的新问题。

  

   第一,集体所有制的政治与制度选择。中国选择了社会主义制度,集体所有制就是这一制度在乡村的基础制度安排。集体所有制的实现有不同的选择,集体化时期采取的是国家控制下集体组织代理行使土地权利的安排,农村改革时期采取的是集体所有制下的成员权利安排,两种安排的制度绩效已有大量实证检验。在城乡中国阶段,改革时期做出的集体所有制下的成员权利安排面临现实挑战,比如,既然集体所有是成员所有,新出生人口作为集体成员如何享有成员土地权利?减少人口是否应该交出集体成员权?当集体成员不再从事土地经营,集体所有者是否有权主张将发包给集体成员的承包经营权收回?集体存在的大量未界定到农户的资源产权属谁?这些资源在投入使用与再组合以后的利益属于谁?在城乡中国阶段,集体所有制如何安排是一个政治选择问题,且会对农地制度的稳定性与权利结构产生根本影响,进而影响农户行为和资源配置。

  

   第二,农民成员权利的保障与处置方式。对农民土地权利的安排与保障是农地制度的基础。集体化时期的教训是剥夺了农民的土地权利,造成国家和农民利益双损;改革时期的经验是在集体地权下赋权于集体成员并对其权利予以政策和法律保障,给农民吃的定心丸也换来国家在乡村的稳定。在城乡中国阶段会不断出现变革农地制度的呼声,在求变时最容易针对的就是赋予农民的土地权利,列举的理由如:集体成员只是享有集体土地的承包经营权,一旦他不再依赖土地为生,土地权利应该回到集体所有者;小农持有土地不利于规模经营和农业现代化;土地不再是农民的命根子,过强保护农民土地权利会使中国农业失去变革的机会;等等。这些意识和倾向如果变成公共政策和制度推动力,对政治、经济和社会稳定造成的危害无法估量。但是,随着农民出村与非农经济活动增加,尤其是农二代对土地和农民的观念发生重大变化,农地制度安排与农业经营制度之间已经出现了不匹配。尽管法律明确承包权是农民的财产权,但是它同时也是一个用益物权,农民承包土地与集体之间是承包发包关系,在人地分离趋势下,承包权与经营权分离成不可逆之势,承包权的权利内涵会发生那些变化?制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障,还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向?由于结构变迁及农民与土地关系变化,仅仅以不许动应对意识形态和偏激做法,又会延误实际变革需求的制度供给。

  

   第三,经营权的权利地位与经营制度的演化。从农地制度与农业经营的关系来看,耕作权是影响最为直接的一项权利。随着人地的分离与农民的分化,城乡中国阶段的农业效率取决于经营者对土地利用的权利安排。从发展趋势来看,中国的农业经营制度必然朝着适度规模和经营主体多元化的方向演化,但是如何抵达这一目标?经营权如何从千万小农的承包权中分离出来?如何使经营权成为一种有保障的权利,赋予经营权的权利有多大?赋权强度的火候如何把握?都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待解决的问题。

  

   第四,乡村分化与宅基地制度滞后。在中国农村的几项土地安排中,宅基地制度是最落后的一项制度安排。在现行宅基地制度下,农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权,但宅基地的财产权利残缺,没有收益权、出租权、抵押权和转让权。宅基地制度安排的强成员权弱财产权倾向,进一步强化农民以成员身份获得与占有宅基地的倾向,弱化了农户之间以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径。被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念,使农民不会轻易放弃他们手中的宅基地,因为一旦放弃,其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益,农户的理性选择当然是占着,哪怕宅基地的使用价值降低了。

  

   结构变革事实上带来改革这套宅基地制度的可能性。一是一定比例的农户已经在城市(镇)购房,可以预期未来这一比例还会进一步上升。这意味着,随着经济活动的变化和收入水平的提高,农户的居住方式在逐步离开本土,宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低。二是以80后为主的农二代离土、出村、不回村的倾向明显,他们与农业和土地的黏度降低,其生活方式、就业特征与后代的教育选择都在城市,无偿分配和占有宅基地的效用减低,宅基地及其上的房屋已成故土,占有和居住的功能弱化。三是对宅基地功能最看重的就是离土、出村、回村、返农的农一代,他们对农业和土地有着特殊的情感,宅基地就是祖业,祖屋就是他们的归宿,他们更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。总体来看,如果宅基地制度有合理的安排,在农二代直至农三代身上有可能找寻到宅基地改革的突破口。未来一个时期,农民与宅基地关系取决于改革设计和分寸把握。代际不同,宅基地的功能不同,对宅基地权利的保障与实现也应不同。农一代决定宅基地改革的循序渐进,农二代决定改革的节奏和速度。

  

   三、塑造新发展格局的土地制度改革

   (一)土地治理目标和方式的转变

   1998年以来,我国建立的土地管理制度,主要目标是实现粮食安全,手段是耕地保护。以实现粮食安全为主要目标建立了一整套耕地保护制度。现在要思考的问题是,下一阶段的发展目标和内涵发生了重大变化,这些重大变化发生以后,对下一阶段粮食安全和耕地保护相关的政策要做一些战略性的思考。1998年以后,土地管理一系列制度的设立,都是在耕地保护这个大的方向上进行的。事实上,我们土地的功能——保发展和保耕地是并行的,在保护耕地的同时也保发展。2013年之后土地的发动机功能减弱,这对于耕地保护制度是一个重大信号。在下一个阶段,对耕地保护的讨论可以摆脱必须同时讨论土地发动机功能的特殊阶段,回到讨论耕地的常态。上一轮我国的土地关系主要是建设和保护的关系,处理的是快速工业化进程与城市扩张过程中大规模的城市化和工业化带来的建设用地需求对耕地保护形成的冲击,也就是建设与保护的问题。下一个发展阶段的土地关系,将从处理生产和生活用地二者的平衡,转为处理生产、生活和生态的平衡。在发展阶段转换过程中,工业化和城市化对耕地保护的冲击力在下降,也就是生产性用地的需求在下降。因此,生产这一块的用地,也就是建设用地,在土地关系中的权重和位置会发生变化。相比之下,生态安全要往前移。下一轮土地利用中的土地关系将从主要维持生产生活的平衡,转向生活、生态、生产的平衡。在上一轮发展中,生态安全没有受到充分重视,下一个阶段,生态安全的重要性要往前移,这一点对未来国土可持续发展非常重要。耕地安全当然重要,但土地安全更关键。耕地安全是由粮食,尤其是主粮安全引出的问题。保主粮数量、实现粮食安全的基础是耕地安全。下一阶段要在更大范围内改善耕地质量,减少土地污染,也就是解决土地安全问题。由此,我国的土地治理方式要改变。上一轮发展中,为了保护耕地、避免大面积占地,设计了一套中国特色的用途管制方式。为了实现下一轮发展目标,治理方式必须加以改变。一方面,大面积占地需求在减少;另一方面,计划管理方式的成本越来越高,有机会也有必要实现从计划管理方式向空间规划管制的转变。真正让国土空间规划成为土地治理的主要方式。在空间规划和区域布局上做更加科学的设计,将规划管制真正落地,逐步由规划管制替代土地计划管理。

  

   (二)构建统一的土地权利体系

一是土地权利安排是土地要素市场的基础。近期中央连发几个文件聚焦要素市场化改革,其中最受关注的是关于土地要素的市场化问题。有大量的研究强调如何让土地更好地进入市场,如何让土地要素的价值更加显化,如何让土地产生的利益得到增大和更公平分配。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《读懂“十四五”:新发展格局下的改革议程》,刘世锦主编
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