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仇朝兵:美国“公共外交”及若干相关概念辨析

更新时间:2021-07-18 23:58:41
作者: 仇朝兵  

  

  

自“公共外交”这一概念问世以来,人们对其界定一直存在分歧。研究“公共外交”需要弄清楚人们对“公共外交”的各种不同界定;同时还必须比较、厘清“公共外交”与其他相关及类似概念,如“传统外交”“文化外交”“公民外交”“公共事务”“宣传”“心理战”“政治战”“国际政治传播”以及“战略交流”等的区别与联系,从而形成对“公共外交”的一种相对明确的界定。明确“公共外交”与这些相关概念在内涵与外延方面的异同,有助于大致确定“公共外交”研究的边界,有助于更加平衡和全面地审视前人在这一领域的研究成果,进一步深化“公共外交”研究。

一、公共外交与传统外交

   爱德华·R.默罗在被任命为美国新闻署署长时曾这样界定“公共外交”:公共外交不同于传统外交,它不但包括与政府间的互动,而且包括主要是与非政府的个人和组织之间的互动。另外,除政府部门的观点外,公共外交活动经常会提供许多代表美国个人和非政府组织的不同看法。与默罗的界定不同,多数人把“公共外交”看作一个国家针对其他国家民众开展的旨在推动相互理解与合作的信息、文化交流等活动,而把不同国家政府间的互动归于“传统外交”。曾长期在“美国之音”任职的汉斯·N.塔奇(Hans N. Tuch)指出,不同于传统外交,公共外交包括国家间通过政府、外交部门的互动开展的关系。“传统外交经常是——必须是——一种要求保密和隐私的过程(外交中的机密性决不意味着缔结秘密条约或盟约。其意思仅仅是,为达成协议,其过程是秘密的)。相反,公共外交几乎经常是一个公开的过程。公开性(publicity)是其内在的目的;直接诉诸于公众:我们希望人民知道和理解。”

   就具体内容和活动方式而言,公共外交与传统外交有明显不同,但其基本目标可能是相同的或互为补充的。从事传统外交的外交官通过与外国政府代表接触,以促进其自己政府的国际事务战略目标中阐明的国家利益。而公共外交则通过政府与外国公众,特别是经过细心选定的部分外国公众进行沟通,让他们理解这个国家的观念与理想、制度与文化以及其国家目标和当前政策,以促进他们对这个国家历史、文化、价值观、制度和政策等的理解或认同,从而形成对其战略目标的支持,实现自身的国家利益。沃伦·克里斯托夫(Warren Christopher)在任副国务卿时曾表示,通过寻求与其他国家的人民之间的沟通,公共外交补充并加强了传统外交。

   他认为,公共外交有四个目标:第一,确保其他国家更准确地理解美国及其价值观、制度和政策;第二,确保美国对其他国家的理解及对美国与这些国家之间关系的理解是全面的和准确的;第三,确保这种相互理解在不同文化间得到合作性的个人和组织关系的支持;第四,确保美国政府在制定国际政策时,充分考虑外国公众的价值观、利益和首要关注。美国公共外交咨询委员会(U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy)在1985年的报告中也表示:“通过向外国公众解释美国的政策、向他们提供关于美国社会和文化的信息、让很多人亲身感受我们国家的多样性,以及通过评估外国公众对美国大使及美国的外交政策制定者的看法,公共外交补充和强化了传统外交……公共外交不是传统外交的替代物,它是承认思想和观念在塑造世界上大多数人的忠诚和政治理解方面的重要作用。”美国南加州大学公共外交研究中心尼古拉斯·J.卡尔(Nicholas J. Cull)教授这样区分了“传统外交”和“公共外交”:如果外交是一个国际行为体通过与其他国际行为体的接触实施其外交政策的活动(传统上的政府与政府的联系),那么,公共外交就是一个国际行为体通过接触外国民众来实施其外交政策的活动。它由五个核心组成部分:倾听、支持(advocacy)、文化外交、交流外交(exchange diplomacy)和国际广播。

   美国国会研究局(Congressional Research Service)的外交政策分析家肯侬?H.中村(Kennon H. Nakamura)和马修?C.韦德(Matthew C. Weed)也做了类似区分:公共外交是对由职业外交官之间进行的官方互动主导的、传统的政府间外交的一种对外政策补充。美国公共外交指的是与另外一个国家的公民、社区和公民领袖、记者及其他意见领袖等的直接互动的活动。公共外交试图影响其它社会的态度和行动,以支持美国的政策和国家利益。公共外交要求通过人民和思想的交流,建立长期关系并形成对美国及其文化、价值观和政策的理解。传统外交,包括强有力地向外国政府阐述美国的政策,分析和报告外国政府的影响美国利益的行动、态度和趋势等。

   从美国公共外交的历史发展来看,“公共外交”始终是服务于美国的传统外交政策的,着眼点同样是美国现实的国家利益。传统外交,指的是政府间的关系,具有一定的非公开性;公共外交,指的是一国政府对其他国家民众开展的活动,最突出的特点就是公开性。说“公共外交”服务于政府间传统外交,是传统外交的重要补充,并不是说它的重要性低于传统外交。事实上,在美国的社会制度背景下,公共外交在其国家整体外交中的重要性、对美国国家利益的实现与维护所发挥的作用,可能丝毫都不亚于其传统外交。

二、公共外交与宣传

   “宣传”一词源于17世纪罗马教皇为传播天主教信仰而建立的罗马天主教枢机主教委员会,它在现代的同义词是“谎言”“欺骗”和“洗脑”等。出于天主教对新教传播的担心,教皇格利高里十五世(Pope Gregory XV)在1622年发明了“宣传”这个词,建立了信仰宣传办公室(Office for the Propagation of the Faith),以监督教廷在新世界的传教活动。第一次世界大战期间,协约国英国和美国把其敌国的沟通和说服策略称为“宣传”,于是“宣传”就成了一个贬义词。美国南加州大学安能伯格传播与新闻学院教授尼古拉斯·J·卡尔(Nicholas J. Cull)等主编的《宣传与大众劝说:1500年以来的历史百科全书》一书中这样解释了“宣传”:“进行宣传活动必须是有意识的、故意的。宣传的‘目标’是关键。没有目标,宣传就没有目的和方向……宣传就是为了一个特定目标,故意通过观念和价值观的传播,而非通过暴力和贿赂,来影响公众舆论。”

   现代政治宣传是有意识用来直接或间接地服务于宣传家及其政治强人的。宣传的目的是说服其对象,只有一种正确的观点,排除所有其他选择。在美国的政治和社会话语中,“宣传”在很多情况下都被视为一种负面的东西,甚至被等同于“谎言”、“欺骗”等。因此,美国人更愿意把自己国家的对外信息活动叫做“公共外交”,而非“宣传”。克里斯托夫·罗斯说:“很多宣传包含着谎言,而且不会回避谎言。在公共外交活动中,我们不故意去传播不真实的东西。我们可能会以某种方式表达它们,但我们讨论的是事实。”在20世纪的西方国家,特别是美国,宣传与政府对关于其国家和社会的错误信息的传播经常是被联系在一起的,公共舆论倾向于把“宣传”视为欺骗和危险的行为。

   美国一直标榜自己对外开展的公共外交活动,是在向世界传播关于美国的真实的信息。信息的真实性被视为美国公共外交的生命,也被视为提高美国的可信度或信誉的最佳途径。美国还经常攻击苏联、中国等国的宣传活动。但从美国开展的某些公共外交活动的具体内容及其形式来看,把它称之为美国人所理解的意义上的“宣传”也不为过。这里讨论的“宣传”,严格说来,指的是“对外宣传”。公共外交和宣传的效果和界定,经常是难以分开的。实际上,在美国学界和政界也经常出现“公共外交”和“宣传”相互替换使用的情况。美国国内对政府资助的信息活动到底是经过巧妙处理的“宣传”,还是正当的“公共外交”,也时常面临争论。甚至在反恐战争时期,“宣传”和“公共外交”也被认为是可以互相替换的,而不是两个截然不同的战略性说服手段。也有人用“文化宣传”(Cultural Propaganda)来指代美国的“公共外交”。

   既然人们对“公共外交”和“宣传”都没有统一的界定,这就给论者各取所需提供了便利。若深入考察美国的公共外交活动,应该可以看出其中很大一部分内容就是宣传;而且,无论从形式还是从内容或效果看,这个概念本身在某种程度上就是宣传。只是美国希望避免用“宣传”描述美国新闻署和美国之音的活动的负面含意。英国莱斯特大学教授G. R.贝里奇(G. R. Berridge)等编著的《外交辞典》中把“公共外交”直接视为描述“20世纪后期外交官进行的宣传活动的一个术语”。

   但无论如何,“公共外交”和“宣传”在采用的手段、追求的效果、产生作用的机制等方面,都有许多相似或相通之处。不过,尽管“宣传”可能有负面意涵,但对于在特定有限条件下实现特定目标,它的使用可能是有效的。在分析和评估当代公共外交的效果时,反馈环节至关重要。而区分有效的公共外交活动与无效的公共外交活动的一个关键因素是信任。从这些意义上看,“公共外交”和“宣传”区别,仅仅在于人们对它们形成的情绪或心理上的反应,特定的历史和特定的社会文化氛围赋予了“宣传”一词负面的意涵。如果抛开情绪性的反应,更中性地理解“宣传”,“宣传”与“公共外交”的某些内容之间的界限也就消失了。

三、公共外交与心理战

   “心理战”(Psychological Warfare)不是一个新鲜的东西。早在第一次世界大战期间,英国就曾针对敌对国家开展心理战。所谓“心理战”,指的是在战争时期针对敌国有计划地运用宣传手段,传播某些观念和信息,以影响敌国军民的心理、情绪和行为,目的是瓦解其士气和斗争意志。心理战不同于其他形式的对外宣传,它的对象是敌国而非中立国家或友好国家的人民。由于国家间冲突或战争的多样性,心理战也被逐渐广泛应用于战略和政治层面,而不再局限于正式的战争形势下,因而也更多使用“心理行动”(psyops)一词了。心理战既广泛用于各种战争和冲突之中,也被用于和平时期的意识形态斗争之中。

   从其手段来看,心理战和宣传以及公共外交中的广播电视活动等基本是一致的,只是“宣传”和“公共外交”的范围更加广泛,它们的对象及其所传递的具体信息和内容有很大差别。“心理战”主要运用于战争中的国家之间或具有重大战略冲突的国家之间,如:第一次世界大战期间英国对德国等敌对国家的心理战,第二次世界大战期间美国对法西斯国家的心理战,以及冷战时期美国等西方国家对社会主义国家的宣传活动等。

   美国为实现其自身的战略利益和对外政策目标,往往是把公共外交活动和心理战行动糅合在一起的,二者的部分行动是重合的。这样,也就很难用“心理战”或者“公共外交”来划分美国的很多行动了。从冷战时期美国对其他国家开展的公共外交活动来看,特别是从其对苏东社会主义国家开展的公共外交来看,很难把“公共外交”与“心理战”清晰地区分开来。美国对一个国家采取何种性质的公共外交,取决于美国公共外交对象国的不同以及美国与这些国家关系的性质和状态等因素。

也有人把公共外交视为心理战略(psychological strategy)的基本组成部分。因为:“第一,全球范围内大量公众能够获得的信息量的增加,直接影响了公众的看法和态度,反过来又影响了政府的行为和决策。第二,认知(perceptions)和现实(reality)一样重要。看上去是真实的就会被认为是真实的,在没有言论自由的地方,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代传播(中国传媒大学学报)》2021年第5期
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