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史啸虎:乡村社区的制度性改革

更新时间:2021-07-18 18:08:15
作者: 史啸虎 (进入专栏)  
如增加对社会教育、医疗等领域的投入,有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足,在改善政府运行机制,提高政府工作效率,反映民众诉求方面可以起到重要的作用。[7]

   随着十多年前国家颁行了《物权法》以及今年《民法典》的正式实施,城市社区已经开始涌现了以所在社区企业物业管理为代表的社会经济组织以及业主委员会为代表的新型生活小区自治组织。这些社会经济组织与社区自治组织连同志愿者组织等其它社会服务组织一起,它们的成熟运作已经有效地满足了城市社区成员对社区生活各个方面的需求,并维持了社会的稳定。

   在很多地方,这些非政府的社会经济组织和自治组织的社会影响力和号召力甚至超过了某些城区的基层街道和居民委员会,已经有效地填补了政府提供的行政管理和公共服务上的不足,并且通过它们的成熟而有效的自治和服务,为其自治范围内的居民提供了一个非常美好的生产和生活环境,成为建设和谐社区的一支重要力量。

   以此类推,我们为何不能像对待城区业主委员会及物业管理那样在广大农村地区也建设和推行这么一种宽松而自由的鼓励和促进社区合作社以及各种社会经济组织发展的制度呢?

   4,最后,还得改革现有的集体土地产权制度。可以说,在村民自治制度的所有配套制度,也即与其密切相关的制度改革中,集体土地产权制度的改革其实是最重要的一项制度改革。可以说,如果我们不改革现有的集体土地产权制度,将农民的土地权益资产化和股份化,村民自治制度的改革也就不可能出现突破性进展。

   为何这么说呢?这是因为我们实行土地集体所有制并且法律又规定由村集体经济组织或村民自治组织--村民委员会来充当集体土地所有权的行使人,但是我们的所有法律却没有赋予这个集体土地的真正主人--农民以具体的可以体现其在集体土地中所享有的具体的资产权益。在这种情况下,我们非要说村民自治组织能够真正代表农民的利益显然是说不过去的。这就像一个企业,如果企业资产不是细分为股权并且其资产所有者也没有被明确各自在企业中所占有的股权比例,作为代表这个企业资产所有权行使人的董事会能够说是代表了企业其他股东的权益了吗?显然这也是不可能的。

   因此,我们只有改革现有的集体土地产权制度,根据《民法典》按份共有原则赋予农民具体且完整的土地产权,并在此基础上引导农民兴办各种类型的专业型合作社和社区型合作社以及其它各种社会经济组织,并通过国家监管下有序的土地交易和租赁逐步地促进土地集中以实现土地规模化经营。在这种情况下,我国的村民自治制度才能真正做到去行政化,而村民自治组织--村民委员会也才能真正地摆脱非股权化的集体土地行使人的沉重包袱,将自治重点放到如何维护和保障自治区域内已经成为土地主人的村民们的政治和经济权益以及如何履行其应有的自治职能上来。

   人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在计划经济和土地集体所有制基础上的。也就是说,只要实行这个土地的集体所有制,即便人民公社不存在了,我们也不可避免地要在农村的村一级设立行政性或类行政性的组织机构,以维护这种土地集体产权制度可能给政府带来的利益。这就是人民公社制度瓦解后为何我们要赋予村民自治组织那么多行政事务并要其协助政府开展工作的主要原因。所以,从这个意义上说,村民自治制度的改革必须是一个连同土地产权制度改革、合作社制度改革(主要应大力发展社区型合作社)以及政府体制改革在内的综合性体制改革。我们不能只改革其中一种制度而不兼顾其它制度的必要改革。

   根据非歧视原则,与城市社区相比,农村社区应该只有地域上或者说其主要居民所从事产业上的区别,而不应该有其它什么区别。这就是说,村民自治组织也应该与城市社区的自治组织一样并不应该承担什么将自治区域内居民的土地资产划到自己名下管理的重任。城市居民自己所有的动产或不动产既然与城市社区自治组织,即物业管理组织和业主委员会无关,那么农村居民的土地资产及其附着其上的其他资产也应该与农村社区自治组织无关。可以说,当村民自治组织不再代表所谓行使区域内非股权化的集体土地资产的所有权并让区域内所有农村居民都作为土地资产按份共有者身份参与农村市场经济发展时,不仅我国的广大农民将得到政治和经济权益上的解放,我们的数以十万计的基层村民自治组织也才能做到真正的自治。

   总之,农村社区各项制度改革的关键还在于村民自治制度和土地产权制度的改革。只要我们先决心根据按份共有原则改革现有的集体土地产权制度,同时,真正地贯彻中央有关提高社会主义基层民主建设水平的指导思想,改革我国落后的政府行政管理体制,转变政府职能和村党组织发挥领导作用的方式,制订与颁行促进村民自治组织和各种类型的合作社与社会经济组织发展的政策法规,培育适合这些经济和社会组织发展的肥沃土壤,我国的社会主义新农村建设,即我们的乡村振兴战略就一定会取得成功。一个崭新的充满和谐和活力的农村社区也一定能出现在中国广袤的农村土地上。

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   [1]顾骏《社区建设:为了谁?依靠谁?》,原载《解放日报》2006年2月3日期

   [2]《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”

   [3]摘引自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(2005年10月11日,中共十六届五中全会通过)

   [4]摘引自《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,即2021年中央一号文件

   [5]《中国共产党章程》(2017年中共第十九次代表大会部分修改,2007年10月21日通过)第五章第三十二条第三款,“非公有制经济组织中党的基层组织,贯彻党的方针政策,引导和监督企业遵守国家的法律法规,领导工会、共青团等群众组织,团结凝聚职工群众,维护各方的合法权益,促进企业健康发展。”

   [6]摘引自《邓小平文选》,人民出版社1994年版第2卷第98页

   [7]于飞《我国非政府组织发展的对策探析》(“促进社会稳定、构建和谐社会理论研讨会”参会论文,人民网2006年7月11日期

  


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