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李实 陈基平 滕阳川:共同富裕路上的乡村振兴:问题、挑战与建议

更新时间:2021-07-17 07:46:19
作者: 李实 (进入专栏)   陈基平   滕阳川  

  

   (三) 农村仍有较多低收入人口

  

   除了城乡之间的关系,农村内部的贫富差距也值得引起关注。2020 年是我国全面建成小康社会、消除绝对贫困的收官之年,意味着在现行的贫困标准下,我国农村的贫困人口已经全面实现脱贫。但是,绝对贫困的消除并不意味着贫困的终结。如图 1 所示,基于全国居民收入中位数 40% 的相对贫困标准下,农村的相对贫困发生率在不断上升,2018 年农村相对贫困发生率约为 14%,说明将近 8 000 万的农村人口处于相对贫困中;90% 的相对贫困人口长期以来都分布在农村。这还是利用收入中位数 40% 的标准,如果利用欧盟或 OECD 所采用的 50% 或60%标准,农村的相对贫困人口规模将会更大。

  

   我国依旧存在着规模庞大的农村低收入人口,要实现共同富裕必然要重视低收入人口的可持续发展。虽然我国已经全面消除了绝对贫困,但当前农村贫困家庭收入构成中,来自政府补贴的转移性收入占比达到 42% ,而且脱贫人口仍存在着返贫风险高,内生动力不足的现象。为了低收入人口的可持续发展,脱贫攻坚成果需要巩固,脱贫不脱政策仍需要继续执行。乡村振兴战略正好可以将脱贫攻坚过程中形成的一系列行之有效的政策、制度和工作体系以新的形式移植到乡村振兴的框架中来,从而与脱贫攻坚战略有效衔接。

  

   总之,绝对贫困消除以后,为了实现全体人民共同富裕,仍需重视庞大的低收入人口的可持续发展问题,这也是与世界银行提出到2030年要促进低收入人口“共享繁荣”(shared prosperity) 目标的统一 。实施乡村振兴战略,有助于与脱贫攻坚战略进行有效衔接,重点关注低收入人口的可持续发展问题,为低收入人口提供兜底保障,促进共享繁荣、共同富裕目标的逐步实现。

  

   综上,由于城乡发展不平衡现象突出、农业现代化水平偏低、农村仍有较多低收入人口,实施乡村振兴已成为实现共同富裕的必然要求。乡村振兴对城乡共同富裕的重要性不言而喻,然而实施乡村振兴还面临较多挑战,如果不能解决这些挑战,实现共同富裕的目标将会困难重重,下文将论述乡村振兴面临的主要挑战。

  

   三、实施乡村振兴战略面临的主要挑战

  

   (一) 城乡要素市场壁垒

  

   自市场经济转型以来,我国市场化程度不断提高,但是这个市场更多指的是产品市场,要素市场化改革远远落后于产品市场化的改革步伐 。在城乡之间,土地、劳动和资本三种生产要素的交换没有遵循市场配置的规律,尤其是农村的要素资源没有得到充分利用,从而限制了我国乡村经济的活力 。这些要素市场的制度壁垒如果不尽快加以改革,将对乡村振兴推进城乡地区实现共同富裕形成挑战。

  

   1.劳动力要素流动的隐形壁垒。在土地、劳动和资本三种要素的市场化改革中,劳动要素的改革进程明显更快。截止 2019年,虽然我国常住人口城镇化率已经为 60%,但户籍人口城镇化率却只有45%,全国还有将近2亿农民工及其随迁子女在城市没能实现“落户”。因为户口和城市的公共服务绑定在一起,农村劳动力的“自由流动”其实存在着许多壁垒 。在就业上,没有社会保障的农民工占比仍然高达59%[28];在子女教育上,8.7%的农民工随迁子女仍然就读于打工子弟学校,平均升学率也明显低于城镇本地。农民工在城市生活还面临教育花费高、医疗保障欠缺等问题 。这些制度问题和生存压力给将流向城市的农村劳动力造成了一层隐形的流动壁垒。

  

   城市的户籍制约与城市日渐增加的生存压力,使农村劳动力向城市流动的速度开始下滑。然而,按照发达国家80%和90%的城镇化水平,我国可能还有3亿多人需要从农村迁移到城市。如果这部分劳动力仍然留在农村务农,农业将仍然以小农经营为主,农业边际产出和收益难以提高,现代化、规模化的农业经营难以实现,成为乡村振兴路上的羁绊 。

  

   2. 土地要素交易的制度壁垒。我国土地制度的改革进程较为缓慢。在城乡间,土地不同的配置方式使土地增值收益在城乡分配存在严重不公,也是城乡差距的重要来源。在土地流转上,农村土地仅允许在集体内承包给大户,或者通过集体流转给公司,规模经营在全国至今没有大范围展开。调查显示,江浙一带等经济发达地区只有不到60%的农户反映有大户或公司到村里租地,而中西部湖北、四川的这个比例不到30%。在征地补偿上,农户不能直接参与土地由“农地”转“非农用地”的市场,而是通过“集体所有”变更为“国家所有”,再由国家出让土地换取征地补偿的方式得到收益 。然而,“集体”分配不公导致农户对征地补偿制度存在较大意见。据调查,超过50%的受访者都对征地表示不满,不满原因中的65.9%认为“补偿标准太低” 。

  

   农村土地不能和城市居民的住房一样拥有出售、抵押等多项财产权益,直接让农民缺少了一项财产收入来源;“农地”转“非农用地”的市场由国家垄断,欠发达地区的农村土地因为人口外出产生了荒芜、闲置的现象,土地资源也不能得到充分利用 。然而,农村最丰富的资源就是土地,农民最大的财产也是土地,如果不能激活土地要素市场,农村和农民的发展步伐将会十分缓慢,乡村振兴也会缺乏相应动力。

  

   3. 资本要素下乡的经营壁垒。农村土地资源丰富,但缺乏资本,城市资本丰富,但缺乏土地,因此“资本下乡”刚好能够结合两者优势,发挥市场作用,促进协同发展 。但是我国城市资本进入农村土地却受到严格管控,资本下乡从事“非农化”经营受到严厉限制。仅能从事农业经营的“资本下乡”不得不面临农业种植收益低、风险高的难题,最后,企业常常处于亏损状态,经营不下去,不得不跑路 。其实,资本下乡并不一定导致粮食生产下降,资本下乡可以通过增加农业设施用地与机械要素投入提高产量,通过提供生产性服务增加本地就业,这些反而有利于农户扩大粮食生产,而且还能增加农民收入 。

  

   和土地、劳动要素一样,资本下乡需要顶层设计制度来协调。某些地区的地理环境并不适合种粮食,农业和粮食产业的收益较低,风险较高,而种植一些附加值高的非粮作物的市场收益较高,风险也低。因此不同地区的农业经营可以考虑多种模式,而不能全部采用一刀切的政策 。总的来说,近几年讨论较多的“资本下乡”争议较大,但是政府在推动要素市场改革的背景下,需要顶层设计相关制度,出台保障措施,在确保国家粮食安全的前提下,合理引导资本开发农村土地资源,激活农村的要素市场。

  

   (二) 农村生产配套条件落后

  

   实施乡村振兴不仅需要市场,还需要农村内部具有可保障的配套生产条件。由于生产性基础设施的“硬件”较为落后,技术人才流出、人口老龄化日趋严重,生产“软件”也逐步缺失,这也成为乡村振兴推进城乡经济协调发展,实现共同富裕路上不得不解决的难题。

  

   1.生产性基础设施“硬件”仍需加强,生产性基础设施落后会使生产能力受到限制。截止2016年末,全国仍有6.7%的村内道路为沙石路面,而西部地区还有11.7%的村内是沙石路面;灌溉耕地上,只有 16.2% 采用了喷灌、滴灌等现代化的农业设施;在流通设施方面,相关研究指出农村的仓储物流体系中,只有41.7%的农产品批发市场建有冷库;作为新型基础设施的互联网,农村的普及率也只有38%,比城镇地区低36.2% 。能够发现,虽然近年来农村生产性基础设施投入的绝对值增加迅速,但是相对比例仍然需要进一步提高,而且已投入的生产性基础设施还存在质量低、维护成本高、使用效率低的问题。在这些因素考虑之下,未来不仅需要持续加大对农村生产性基础设施投入,可能还需要提高投入的效率。

  

   2. 人力资本的“软件”不足。除了生产性基础设施的“硬件”落后,农村社会生产发展所需要的“软件”也极为缺乏。根据第三次农业普查的数据显示,农业生产经营人员中,35岁以下的人员只有19.2%,55岁以上的为 33.6%;而且从事农业经营人员的学历程度都普遍偏低,其中初中及以下学历的比例超过了90%,大专及以上比例只有1.2%。可见农村“劳力”和“脑力”两项人力资本都存在不足,也成为“空心化”的表象 。人力资本对经济发展具有非常重要的作用,农村人力资本的流失对农业技术的传播、培训都会造成不利影响,不利于农业经济和农村地区的发展。

  

   3. 缺乏完整的产业融合体系。没有一个完整的产业体系、生产体系和经营体系,也难以实现农业发展的现代化,这是我国农业发展不充分的重要原因 。第三次农业普查的数据显示,我国种植业占比超过 90%,其他农业经营占比不足 8%,而且农业生产体系仍然是以小农经营为主,规模化经营农户人员仅占1.9%;在经营方面,农村生产的农作物、农产品缺乏一个和消费市场对接的经营模式,有电子商务配送村落占比只有25.1%。缺乏一套完整的产业、生产和经营体系,农村农产品的供给难以直接对接市场,农产品附加值低,带动的劳动力就业规模也十分有限。因此未来实现农业农村现代化,需要注重打造一套产业融合的农村生产经营体系。

  

   (三) 农村民生保障存在短板

  

   前文论述了市场与生产能力的构建,除了这两项对农村社会发展起决定作用的前置条件,从一个动态角度来看,还需要一个保障性条件,那就是农村生活条件的配套。与城市相比,政府对农村基本公共服务的有效供给明显不足,这些民生领域的短板将直接对农村能不能留得住人产生重要影响,从而对乡村的可持续发展与城乡居民的共同富裕造成难题。

  

   1.生活性基础设施供给不足。近年来农村基本公共服务的供给数量不断提高,但是从某些指标来看,生活性基础设施的供给仍然存在不足。三农普调查数据显示,截止2016年,全国仍有3.5%的乡镇、西部仍有 6%的乡镇没有幼儿园、托儿所;全国 8.7%的乡镇仍然没有实现集中或部分集中供水,饮用经过净化处理自来水的农户比例只有47.7%;从人的发展角度来说,教育、卫生等发展环境对人力资本的前期积累会产生重要影响,如果农村这些基本公共服务做不到和城市的均等化,那么城乡之间将会长期形成“机会不平等”的现象,城乡差距在长时间也难以得到缩小,给城乡实现共同富裕又增加了一道阻力。

  

2. 社会保障安全网仍需完善。农村的社会保障功能也存在缺位。虽然“新农合”和“新农保”的实施为农村提供了一些基本的社会保障,但是给付水平太低,保障水平十分有限。根据 CHIP 数据,2018年那些参加“新农合”的农村居民平均每年缴纳医疗保险163元,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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