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李建新:疫情风险治理的风险逻辑与法律因应

更新时间:2021-07-16 13:10:44
作者: 李建新  
而传统工业社会政治的主题逐渐被这些社会个体自由重组的自组织的“亚政治”取代。“亚政治”,在贝克看来,是一种介乎政治与非政治的中间状态,它一方面不像传统政治那样具有一套正规而系统的程式,比如议会、权力与民意,也不像非政治那样脱离政治的影响而中立、理性。科技的发展和社会经济的现代化发展已经使人类社会的很多国家处于这个阶段。贝克对“亚政治”举了一个十分形象的例子加以说明:“对垃圾有毒物质的报道,如果突然上了头条,就会改变政治的议程。” 这背后的推动力来自公民的自发组织、媒体、有批判精神的工程师和法官。它表现为新文化的多种形式,这些形式有些受制度保护,有些超出了制度的范围。这样一种“亚政治”形式,影响了现代社会和经济的发展。

   可以看出,亚政治实际上意味着从社会的下层来塑造社会。其中的表现是,那些从来没有实质性的参与政治的个人和团体卷入政治的过程,这些人先前只是从事技术和生产的个人和团体。他们包括公民、专家团体、社会运动、公共事务的参与者等。贝克指出,亚政治的出现,实际上是现代性发展到全球化的必然,面对现代性带来的风险,传统政治的应对十分值得怀疑,“一个人只要不想对此视而不见,那么他就必须从自己的目标——政治增长、充分就业和社会保障中,将现存的政治框架丢开,或者至少对他们加以开发、扩展、重新思考和重新改造。”这实际上意味风险社会的议题开放和公众参与。而公众的参与将不可避免的为防止风险提供帮助。但是另一方面,虽然亚政治形式可以对社会的进行塑造,但这并不意味着政治不再重要。“政治的保护、决定和论证功能成为政治任务的核心。”政治必须保护并拓展社会和民主权利已经实现的层次,使其免受侵犯,甚至是来自政治阶层自身的侵犯。

   这种侵犯实际上是危险增长的风险社会对于民主的挑战,这包含了为了预防风险而使“铁腕”和极权合法化的倾向。而铁腕与极权的方式会使风险造成更坏的结果。为此,贝克提出用“技术民主”来防范,“必须建立一个合法的制度框架保障公众监督、公众辩论、经济决定、科学研究议程、发展计划和新技术部署讨论过程的开放。” 贝克把技术民主看成一种社会观,通过提高公众参与,设置公众参与的公正程序,促成公众参与关键决策。在笔者看来,贝克的“技术民主”实际上就是通过引入公共讨论所代表的价值理性矫正科学技术中的张扬的工具理性,中和工具理性带来的风险。

   二、疫情防控的法律反思

   从前述可知,进入现代风险社会,风险发生的逻辑已然与传统工业社会风险发生的逻辑有着很大的不同。相应的,我们预防风险的法律制度也应该与现代社会风险发生的逻辑相适应。但是就这次突发的新冠肺炎疫情初期的应对上,出现了不少令人遗憾的问题。这些问题的出现促使人们反思疫情风险防控制度存在哪些不足,如何改进。

   (一)制度主题仍是财富生产

   疫情有效防治的一个前提是相关信息披露及时。从新冠肺炎发生的时间线看,地方政府在疫情发生之初信息披露不及时的做法受到了广泛的质疑,而地方政府对质疑的回应被舆论一度传为“未经许可不得披露论”。未经授权不得披露的法律依据是《传染病防治法》第38条的规定。该条规定“国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”此外,低法律位阶的《突发公共卫生事件应急条例》也有类似规定,即只有国务院行政部门和经过授权的省级卫生行政部门是突发公共卫生事件信息发布的主体。从这里可以看出,相关立法的意图是对疫情的发布相集中。

   但是有学者指出,《突发事件应对法》规定了地方政府的预警信息发布权,将发布警报、宣布进入预警期、突发事件预警信息发布和分析结果、发布劝告信息等权限,明确为县级以上政府的应尽职责。《突发事件应对法》第43规定,可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,“县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”

   可以看出,《传染病防治法》与《突发事件应对法》相关规定不尽一致,两者法律位阶相同,都是全国人大常委会制定的法律,尽管《突发事件应对法》晚三年制定,但恐怕不能简单的以新法优于旧法的原则进行衡量。这样地方政府如何选择就不难推测了。疫情信息本质上是风险信息,存在着高度的不确定。地方政府面对此类风险信息面临两难,一是必须对疫情积极预防,以免公众陷于风险实害;二是迅速公布不确定的疫情信息,又会伤害到生产、生活等其他行政目标。因此,地方政府最佳的决策是自己不做决策,通过层报、上级批准将决策风险上移。而相关的法律也提供了依据。由此不难看出,面对疫情这样的风险,相关的法律以及法律的实施,重点还是传统工业社会的财富生产,没有转移到风险社会的重心:风险防范。也就是在面临防范风险与保持财富生产的两难选择时,制度实施者通常的做法是选择后者。

   (二)技术成为权力的工具

   疫情之初,面对无法确定的不明肺炎感染,地方政府选择不对社会发出疫情预警,并且上报了国家卫健委。在此期间,也就是从武汉卫健委披露“不明原因肺炎”的2019年12月31日到第三批专家组的钟南山在2020年1月20日宣布人传人止,国家卫健委派出的前两批专家并未调查出人传人的情况。事后看之所以前两批专家没有发现人传人,是因为地方政府有关部门选择性的安排,按照事前的安排调查,前两批专家就没有发现人传人的证据。这那么他们发表的无人传人风险的调查结论也就顺理成章了。对此,合理的推测是,当时地方政府面对春节这样的重大节日的生产生活秩序和后果并不确定的疫情风险,保前者更合乎地方的利益。

   在风险尚未发展成实害的情况下,宣示风险的本身也变的极具危险。只要没有发生,危险就可以被解释的不存在。贝克指出,风险社会的存在一个悖论,不是风险的制造者负责任,而是风险的警示者成了“替罪羊”。此后被称吹哨人的武汉中心医院眼科医生李文亮的经历说明了这一点。

   实际上在风险社会,由于风险的界定与表述均充斥着利益和博弈,本来应当由科学判断的事务却交给了政治去处理,“哪里的现代化风险被承认,……哪里的风险就发展出难以置信的政治活力。”由于宣誓风险充斥着利益和博弈,那么拥有权力的机关就会对科学技术施加影响,以至于成为贝克所说的,“科学变成了水、空气和食物全球性工业污染,以及相关普遍化疾病和动物、植物与人的死亡的合法保护人。”这些说明在现代风险社会,科学技术日益成为权力的工具。

   (三)科层制防治体系的不足

   我国现行的传染病防治体系是依据《传染病防治法》第5条、第6条的规定建立起来的,即国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作,各级人民政府领导传染病防治工作。这些法律规定建构了一个以国家卫生行政部门监管、县以上各级地方政府负责具体事务的,带有较为浓厚的现代科层制中心化治理的一个体制。科层制,英文为“Bureaucracy ”,是韦伯提出的一个理论,在西方社会学中,主要用于表述行政和社会管理组织形式。近代工业化以来,世界各国已经把科层制作为一种主导的组织制度,形成了事实上现代社会管理的缩影。韦伯断言科层制具有精确、迅速、稳定、高效的特点或优点,也有对人性与自由压抑的弊端。

   科层制的明确分工,权力金字塔式的层级结构,有助于排除不确定,从绝对意义上的风险产生的角度看,科层制的这些特点根本无法排除不确定性因素的干扰,如果仅仅从纯技术层面来探讨,科层制的优势是能够把各种组织活动纳入工具理性精确计算的轨道,实现纯技术层面的高效率。但是对于现代社会不确定以及难以计算的风险,就显得力不从心了。以此分析,我国的《传染病防治法》从内容上看,对于已经掌握的传染病的控制和预防规定比较严密,但是对于新冠肺炎这样新产生的病毒防范不够有力,只是在第3条第4款规定“上述规定以外的其他传染病,根据其暴发、流行情况和危害程度,需要列入乙类、丙类传染病的,由国务院卫生行政部门决定并予以公布。”按此规定流程,如果地方发生疫情,需层层上报到中央,然后由中央卫生行政部门决定,这样过多的层级极可能贻误疫情的及早防治。

   风险理论发现,人类社会现代性不断增长的过程中,人类同时也制造了自己觉察不到的风险。当风险成为一种客观实在的时候,科层制的基础是将处于“无知”和“有限理性”的人上升为“全知全能”和“无限理性”的拥有者,并以这种有问题的虚假全知理性进行实践。因此,在这层意义上,风险就是与科层制的工具理性相伴随的对人的价值漠视而带来的人们对自身“无知”的不自觉,即人跨越了自身知识限度仍进行了貌似正确、貌似科学的生产、行动、实践,产生了自我危害的风险。詹姆斯·斯科特曾深刻地总结道,为达目标不加节制的滥用现代国家权力,是现代国家悲剧的来源。鲍曼也指出,过去和现在对于理性解决办法追寻的灾难是最可怕的,我们权力增长危险的也随之增长,但人们缺少一种预言危险以及估计其规模的权力。科层制应对风险的不足来自其自身“知识”的局限,这种局限源自人类社会自身的发展,因为人们关于风险的知识往往严重地滞后于制造风险的知识。并且吊诡的是,现代社会的风险产生并非因为人们邪恶的目的,而是来源于人们为了追求财富和安全的美好愿望。为实现此美好愿望研制出的先进工具,反过来又带来了风险。这种发展的循环,使得人们为应对风险,可能又制造新的风险。现代自然科学的成功使人们误以为找到了开启真理大门的钥匙,然而,人类理性的宏大实践却造成了人们无法预料的灾难性后果。

   (四)公众参与机制的缺位

   现代社会风险发生的一个特征是:风险向社会下层聚集,并且风险的发生具有去中心化和不确定性,因此,公众参与是应对这种现代风险的必不可少的重要一环。如前所述,公众作为社会理性的一方,其参与可以中和技术理性带来的风险。但这次新冠肺炎疫情爆发初期的情况表明,公众参与的机制是缺位的。

   武汉疫情告急时,需要大量抗疫物资,这时全国甚至海外纷纷捐献物资,但是在物资分配分发的过程中存在两个悖论式的问题:一个是过于分散各自为政,另一个就是过于集中,分发不力。出现这些问题说明,大规模疫情爆发时,政府方面的有限资源是不足以应对的,亟需社会公众的参与,但实际上公众参与的渠道与机制并未有效建立。其实,公众参与抗疫有法律依据,《传染病防治法》第9条、第10条有相应规定,“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级政府应当完善有关制度,方便单位和个人参与传染病防治的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。但是从实际的情况看,疫区的相关制度不够完善,而且公众参与的主要方式也限于捐献物资、自我防疫,作用远没有得到发挥,使得物资和人员不能有效调配和整合,资源利用率大大降低。

对于疫情风险的防控,公众参与不仅必不可少,而且必须。这就需要将已有的规定转化为有效的机制,借以充分发挥公众的作用。具体而言,公众参与至少可以改善这些方面的效果,一是提高疫情防治决策的质量;二是有助于疫情防治措施的执行;三是可以辅助政府提供公共服务,提高效率;四是增加公众对政府行为的支持和理解。因此公众参与在疫情防控中具有重要地位。具体措施至少包括:加强疫情的信息和防控知识的公开与宣传,鼓励公众积极参与,便于公众自救与互救;完善公众参与的机制,健全相应的制度,明确参与的途径和方式;提高公众参与联防联控的组织化水平,发挥群众性组织的作用,通过这些群众性组织(行业协会、群众性团体)分担一部分社会公共职能,弥补政府公共行政资源的不足。(点击此处阅读下一页)


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