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黄宗智:农业内卷和官僚内卷:类型、概念、经验概括、运作机制

更新时间:2021-07-15 21:46:26
作者: 黄宗智 (进入专栏)  

   (四)杜赞奇Prasenjit Duara

   除了笔者的两本专著之外,在中国研究领域借助“内卷”概括的论述主要是Prasenjit Duara的《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》(Duara 1988)。杜赞奇研究的主要问题源自影响极大的历史社会学家查尔斯·蒂里Charles Tilly的“现代国家建设”理论,特别是关于现代国家从基层社会提取更多的税收和食物所引起的,国家与基层社会不同阶级的集体行动间的关系的演变(譬如,在英国国家与新兴中产阶级结盟,在日本和德国则与官僚体系和旧贵族而不是中产阶级结合)。(Tilly, 1975)

   杜赞奇从同一问题出发,论析在晚清和民国时期的“现代国家建设”所导致的基层变化。在中国的实施过程中,新增的税项,特别是村摊警款和村摊学款,所导致的实际效果主要可以概括为两大类型:一是乡村原来的精英领导抗拒或试图抗拒新征收的“保护型中介”protective brokers反应,一是相应同样的压力而兴起的“逐利型中介”entrepreneurial brokers,从其中谋取私利,其所导致的最极端现象可见于“土豪劣绅”的兴起。

   以上是杜赞奇关于现代国家建设的主要论析,显然与“内卷”概括没有太大关联。虽然如此,为了连接上内卷的概括,杜进而提出,国家虽然从乡村提取越来越多的税收,但由于上述两大类型的抵制,特别是其中的“逐利型”现象,国家在1900-1942年间的加剧财政征收的实效其实一直都在递减,其绩效要远低于提取的增加,因此可以在那个层面上称作一种“国家内卷”state involution现象。但此点说不上是他书的中心问题或论点。(Duara 1988)

   有的论者将杜作纳入内卷化概括和理论范畴,主要是因为关注到国家在2006年免除税费之后,转向输入资源予农村,特别依赖“项目制”的方式,但由于过度依靠农村富人和谋利型势力,导致相当部分的资源被他们攫取。因此,国家对农业和农村的投入虽然越来越多,但实效则越来越少——因此而对杜赞奇提出的“国家内卷化”概括感到一定程度的认同。

   但是,我们如果要充分理解那样情况下的国家内卷化,显然不能仅通过基层社会的反应来认识,还需要同时考虑到国家所采纳的征税手段。下面我们将看到,最近兴起的将村庄治理正式官僚化的大趋向,部分是为了试图克制那样的国家资源流失的问题。新的措施并不来自官僚体系在其(清末和民国时期)现代国家建设初期那样的对基层官僚人员控制力的不足和对基层社会渗透力的不足,而是来自新世纪的,现代国家建设中后期的官僚体系的强劲渗透力,包括其将基层治理越来越正式官僚化的政策实施,和杜赞奇概括的清末和民国时期的现象和动力都十分不同。[2]

   二、官僚主义的内卷

   除了以上总结的关于农业的内卷化之外,我们需要分别讨论官僚主义内卷化的不同经验现象和运作机制。中共中央纪律检查委员会最近发表了一篇关于官僚主义内卷化的中肯论述。它仔细分析、概括了“官僚主义”的一系列内卷化惯习和现象,既涉及关于不同类型官僚主义行为的经验概括,一定程度上也涉及其背后的机制。当然,其重点在当今渗透力强大和复杂得多的官僚体系运作,已与杜赞奇论析的晚清和民国时期十分不同。

   在清末和民国时期,问题出在现代国家建设初期的基层人员和渗透力的不足,导致“营利型中介”的广泛兴起。在2006年国家免除从农村提取税费,转入向农村下拨资源之后,问题则出在国家选择通过项目制而依赖基层的谋利型势力所导致的效应递减。如今,在基层政权大规模被正式官僚化的趋势下,问题的来源则是中后期现代国家建设的强大渗透力,将其自身的运作模式和内卷机制强加于基层的村庄,使其也陷入“官僚主义内卷”的困境。

   中纪委的文章首先指出官僚体系运作中常见的“重‘痕’轻‘积’”的惯习,“在遣词造句上用心多、在干实事上用劲少”。显然,这与官僚体制的审核与晋升体系直接相关:官僚们之所以采用如此的行为,主要是为了满足和应付上级的考核与评估。

   贺雪峰对此提供了鲜明的在湖北省实地调查的经验证据。原则上,在2006年终止了从农村提取税费之后,转由国家拨款来为农村服务。吊诡的是,伴随那样的转型而来的是,官僚体系设定了一系列越来越多的高度形式化的规则和考核程序,部分是为了防止基层对国家拨款的可能滥用。一个实例是,规定村干部每个月必须开两次会,而且,一定要遵从官僚体系运作的例行“办事留痕”。为此,村庄干部为一个半天的会,须要两个干部花三天的功夫来整理“留痕”材料。而且,不仅是开会,村政府所处理的事项无论大小都如此。这是有由于官僚体系规定的,万一操作中出了问题,要有文件可资倒查追责。该运作方式将这种工作与村干部的报酬直接挂钩,在3.4万元的村支书的年报酬中,足足有1.4万元是根据对这样的资料的绩效考核来定的,多的话,可以拿到1万元,少的话,才2千元。此外,上级还规定,村庄干部们必须坐班,从早上8点到12点,下午3到6点,那是即便村政府一般一周才有三两村民来访。更有进者,规定村政府办公处一定要达到至少500平方米的规模,由上面拨款补助30万元,辅之以村庄自身的筹资。在一个实例中,相关村庄实际上只有三名干部,根本就用不上500平方米的大部分面积,但仍然须要那么做,并要承担其连带的村庄出资的债务。以上种种使当地的村支书总结说道,如今其自身工作时间的90%以上是为了满足形式化考核的须要,实质性的工作才占不到10%。(贺雪峰2019)

   李昌金,作为第一线的观察者和研究者,提出了类似的经验证据和论析。在广东省近几年的“乡村振兴”过程中,上层官僚们设计了典型的脱离实际的官僚形式主义工程,以城市为农村的模范。譬如:在垃圾和污水处理方面,规划将农村垃圾运到县里的垃圾填埋场统一(无害化)处理;污水处理基本同样,其设施大多仅成为摆设。在打造美好乡村中,则主要关注打造几个“样板村”来给上面看。理论上,乡村振兴执行中强调的是,时髦的所谓PPP模式,即结合政府(公)和社会私企(私)的投入,以为那便是政府和社会的协作,但实际上,基层干部和村庄社区本身都没有权力和真正的参与,只是执行上级下达的命令,或仅仅观望,甚至抵制。结果是,政府投资乡村振兴额度是以亿元计算的,但实际效果非常有限。一句话,乃是官僚主义和形式主义的例证。(李昌金2019)

   中纪委关于官僚主义内卷的文章继而指出,官僚们带有惯常地“化简为繁”的倾向,会在现有规定中“设置不必要的层层关卡,看似为了规范工作,实则为了彰显权威、推卸责任。”这是掌握权力的官僚们的恶劣作风,将自己视作高高在上的“官”,无视下级和民众的需要和意愿。同时,又尽可能墨守成规,甚至添置层层关卡,一方面是为了避免超出现有规定的范围,一方面避免负担责任。

   再则是官僚体系中的“逐级加码的推动工作”作风:“如果省里要求的是‘六个一’,市里就变成‘十个一’,区县自选动作又加码到十多个,似乎数字越多工作越有力”。那完全是为了在上级面前摆出自己貌似积极的作为,与实质无关。它是一种加码而不变的形式化内卷。

   纪委的文章总结道,上述的一系列作风“究其实质就是形式主义和官僚主义在作祟”。那是“与责任感缺失,存在畏难退缩、怕担风险的心理有关,照搬照抄、层层请示等是最保险最不容易出错的办法”。文章最后指出,根据以上的分析, “与‘内卷’状态相对应有两个词,一个是开拓进取,另一个是求真务实”,两者“背后蕴含的价值理念正是‘内卷’的破解之法”。

   根据此篇国家抑制官僚主义的最高单位所发表的总结论析,官僚主义内卷背后的运作机制乃是,整个运作方式促使官僚们特别关注对上级报告中的遣词造句。其“化简为繁”则是出于一种维护现状的动机,为的既是表明自己尽心尽责,更是为了既可以“彰显权威”又可以“避免风险”,“推卸责任”。至于“逐级加码”则显然也是为了讨好上级,试图表明自己推动政策的积极性。那些行为其实都与实质无关。综合起来,便是文章所总结的官僚们偏重“形式主义”,脱离实质内容,“缺失”(真正的)“责任感”和怕“承担风险”的基本心态。

   中纪委的文章将这一切总结、概括为“官僚主义内卷”现象,论说它的基本趋向是复杂化和形式化,脱离实质。我们也可以据此来认识、思考和了解一些其他被广泛指出的官僚主义行为,如媚上欺下,墨守成规、推卸责任、无视实际等。正如纪委的文章所最后指出,与官僚内卷相反的行为乃是罕见的“开拓进取”和“求真务实”。正因为如此,“官僚主义”一词长期以来一直是被人们广泛使用的一个关键词,如今被中纪委将其与“内卷”合并使用,说明的是官僚主义长期饱受人们诟病的一些基本现象和运作机制。

   有的论者认为,那样的问题可以通过现代的——特别是韦伯所建构的理性化、专业化的 现代“科层制”理想类型所克服。殊不知,即便是韦伯本人,尤其在其晚年,也特别关注到科层制中更贴近 “官僚主义” 中文词所指出的诸多弊端,并将其生动地概括为一种“铁笼”iron cage倾向,提倡需要借助明智的领导人的权力来克服那样的科层制顽固弊端。(赖骏楠2016是关于此议题的一篇出色的论析)。显然,“官僚主义”及其内卷化,包括形式化、专门化、标准化、程序化等,不简单是中国治理体系中的弊端,更是官僚体制所较普遍带有的内卷倾向,无论是中国长期以来的官僚体制还是韦伯建构的现代型“科层制”都如此。

   更有进者,某种不符实际的政策或实施方式一旦形成,会带有通过官僚主义运作而步步复杂化和僵硬化/内卷化的倾向,排除质变、改革、创新的可能。我们需要将那样的官僚主义内卷化清楚区别于国家或因渗透力不足,或因过分依赖地方上的谋利型势力所导致的下拨资源的实际效能的递减。当然,也要将其清楚区分于农业内卷的现象和机制。

   三、当官僚体系所导致的内卷化与资源稀缺所导致的内卷化相结合

   更有进者,源自土地资源贫缺和人口过密压力的农业内卷化,以及源自官僚主义体系内生逻辑的官僚主义内卷化,一旦紧密结合,很可能还会相互恶化。

   从两者结合的角度来考虑,内卷化问题如今不仅涉及农业,更涉及中国诸多其他的领域。一是应试教育体系,包括高等院校的管理体系,而且,不仅涉及政府的管理部门,更涉及广泛模仿其运作模式的公私企业。其所指明的是,教育体系整体和国有与私有企业管理中的严重内卷化倾向。其结果之一是,促使“内卷”成为最近的网络热词——反映了众多人们的焦虑,促使“内卷”一词被认作当今中国社会生活中的一个贴切的描述和概括。

   (一)应试教育体系及其内卷化

   首先是中国的应试教育体系及其内卷化。这是网络围绕此热词的讨论所展示的一个大家较多关心的重点。首先是指出,相对人口而言的稀缺机会/资源,越来越多的人在竞争获取相对越来越少的机会。进入高等院校的名额虽然增多了,但竞争的人数也更大幅度地增多了。那是其起因。更关键的是,应试教育体系本身的基本性质:在官僚主义内卷化的管理体系下,首先是其高度形式化和规范化,包括声称“客观”的测试制度,重死背的知识远过于创新和独立思考、分析和概括、逻辑思维等方面的能力,并将一切归纳为单一的“分数”。一旦确立,这是个强烈排除其他评估制度,强烈倾向内卷化的一刀切制度。

   在稀缺资源和官僚化管理两者结合之下,它会形成一个只能成为越来越复杂化、细化,只能允许单一固化思路的测试。所排除的是,其他的评估标准,当然包括带个性的独到见解和创新。

面对高度形式化的要求,学生们被迫投入越来越多的应试劳动(许多青少年因此睡眠不足),(点击此处阅读下一页)


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