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贺雪峰:宅基地、乡村振兴与城市化

更新时间:2021-07-14 10:29:34
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   内容提要:当前中国正处在快速城市化进程中。城市是中国经济增长极,农村是中国发展稳定器。在城市化背景下面如何实现乡村振兴,关键在于理解乡村振兴的阶段性。目前阶段乡村振兴的主要目标是为无法进城的农民提供基本生产生活秩序。正是农村成为了最广大农民的基本保障和进城农民的最后退路。有一种错误的主张,认为应该通过激活所谓农村宅基地这个“沉睡”的资本,为乡村振兴筹措资金,以建设一个强富美的乡村。至少在目前阶段,这种主张是不合时宜的,因为所谓激活的“沉睡”资本,实际上不可能创造出无缘无故的财富,不过是以农村宅基地为媒介以城乡建设用地增减挂钩政策为工具,将城市资源转移到了农村,这种转移又因为增减挂钩政策工具的笨拙,造成严重资源浪费和资源配置的不合理。只有当城市化已经完成,中国已经走出中等收入阶段,基本实现了现代化,中国的乡村振兴才有条件进入强富美建设阶段。目前阶段的乡村振兴重点应当集中在为需要继续依托农业农村的两亿多农户提供基本生产生活秩序的保底。

   关键词:城乡建设用地增减挂钩 城市化 宅基地 乡村振兴

  

   乡村振兴是未来一个时期统领三农工作的重大战略。如何实施乡村振兴战略,是当前一个时期理论界和政策部门需要回答的问题。在城市化的背景下面,乡村振兴依靠谁?为了谁?钱从哪里来?这些都是需要回答的问题。有一种乡村振兴的思路,就是将农民宅基地与农民城市化进行人地挂钩,通过盘活农民宅基地资源,既为乡村振兴筹集资金,又为进城农民提供进城的第一桶金,从而实现在城市化背景下面振兴乡村。具体地,人地挂钩设计中,“建立健全城乡统一的建设用地市场”,“深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策”,“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。这种设计中,农民进城了,他们让出自己宅基地,让出的宅基地作为城市建设用地指标进行城市建设,从而获得城市建设巨额增值收益,将部分增值收益返还农村,就可以为乡村振兴提供资金来源。国务院参事夏斌在一次演讲中提出一个问题“45万亿土地出让金多少到了农民手中”,就是一个灵魂之问。原中央政策研究室副主任郑新立在接受“搜狐财经”采访时说:“根据我的经验,河南新乡一县的一亩宅基地,到地级市里能卖到20万,异地到省会城市能卖到30万,要异地卖给浙江和江苏,就能卖到80-100万,”“在我看来,农村集体经营性建设用地的市场化是一个必然趋势”。农村宅基地被称为“沉睡的资本”,被学界和政策部门寄以厚望。那么,宅基地是否堪当如此重任呢?

   一、中国式的城市化

   改革开放以来,仅仅40年时间,中国城市化率即由18%上升到60%,几乎每年上升一个百分点,更重要的是,中国城市化可谓“既快又好”,即中国城市化是以良好基础设施和没有城市贫民窟为鲜明特色的,与一般发展中国家城市化是完全不同的,中国城市基础设施甚至不逊于欧美发达国家。

   中国式城市化是建立在两个基础上的:第一个就是中国保护城乡二元结构,即允许农民自由进城却限制城市资本下乡的体制,既为农民进城务工经商获取非农收入提供了便利,又为进城失败需要返乡农民保留了退路。中国城市化进程中,很少会有进城失败农民仍然滞留城市,城市也就没有出现大规模贫民窟。进城失败农民有农村退路,他们进城务工经商就无后顾之忧,就更加敢于在城市拼搏奋斗,中国农民因此成为中国城市化中最为积极主动的具有主体性的力量。进城农民当然希望有能力在城市体面安居,若不能在城市体面安居,农民也可以回到农村这个熟人社会过农村生活的体面日子,而不愿意漂泊在城市贫民窟中。

   这里面应当特别强调的一点是,保留进城农民返乡退路,其重要意义在于保护相对弱势的农民,是为弱势农民提供基本保障。基本保障不应当市场化是显而易见的道理。几乎所有中国农民都有一个城市梦,都希望进城,农民希望的是体面进城,如果不能在城市体面安居,他们就宁愿回到农村。在未来相当长一个时期,不可能所有进城农民都可以在城市体面安居,保留农村退路对农民就十分重要,尤其对于缺少城市就业机会的中老年农民,农村退路对于他们极其重要。

   中国式城市化的第二个基础就是中国土地公有制。在中国土地制度安排中,土地不是财产而是生产资料。中国快速城市化不仅是人口的城市化,而且是土地的城市化,土地城市化主要通过征收农村集体土地进行城市建设。

   因为土地公有且土地是生产资料而非财产,城市化进程中,征收农村集体土地时的模式是,按土地原有用途进行补偿,并安排劳动力就业,就使得征收用于城市建设的土地增值收益绝大部分都以“土地财政”的形式掌握到地方政府手中,并主要用于建设城市基础设施。土地增值收益主要用于建设城市基础设施,这是中国城市基础设施甚至不逊于欧美发达国家的秘密所在。良好城市基础设施为城市生产生活提供了便利,从而进一步提高了城市活力,城市也可以容纳更多人口和更快发展生产力。城市生产力发展和人口增加需要更多城市建设用地,更多农村集体土地被征收为城市建设用地,城市就有更多“土地财政”用于基础设施建设,由此进入到城市发展的良性循环。当前中国城市化一直保持了这样一种良性循环。

   有一种意见认为,如此征地,土地财政收入主要用于城市基础设施,是对农民利益的剥夺。这种说法是错误的。第一,中国土地是公有的,不是私人财产,征收土地已按原有用途进行了补偿且安置了劳动力或发放了劳动力安置费。第二,征收用于城市建设土地的升值来源于城市发展,而非土地本身。是土地位置而非土地本身产生了增值收益,这个收益来自于城市发展和城市规划,而不是凭空而来。第三,被征地农民获得了足够补偿,且农民盼征地已成常识,因为征地补偿比种地收入要高得多,因此出现了“征二代”“拆二代”的说法,甚至在一些城郊农村出现了土地食利者。第四,2006年取消农业税后国家开始向农村大幅度增加财政转移支付,目前每年惠农资金高达2万亿。这个意义上讲,中国土地制度防止了出现城郊土地食利集团,又将土地增值收益通过国家财政的形式反哺给了全体农民。

   也就是说,改革开放以来,又快又好的中国城市化是以中国特色的保护型城乡二元结构和中国土地公有制度为基础的,又快又好的城市化为中国经济快速成长和中国现代化提供了保障。中国当前仍然处在中等收入阶段,要防止落入中等收入陷阱,最重要的就是要充分发挥中国城市化和现代化中的制度优势。

   二、宅基地是“沉睡”的资本?

   以乡村振兴统领三农工作,是未来一个时期的基本方向。乡村振兴是历史性任务,需要很长一个时期,分阶段分区域推进,因此,不同阶段的乡村振兴具有不同含义。因为对乡村振兴战略理解的差异以及不同地区经济社会发展水平的差异,乡村振兴有多种不同的实践样态。

   总体来讲,当前理论界和政策部门大都指望通过撬动农村宅基地改革,来筹措实施乡村振兴战略所需巨额资金。

   按照人地挂钩的设计,城市化也就意味着大量农民进城,进城农民不再需要农村宅基地,农民腾退出宅基地,形成城乡建设用地增减挂钩指标,将指标交易到城市作为新增建设用地指标,这样一来,城市就获得了新增建设用地指标,可以满足城市化扩展的需要,以让城市可以容纳进城农民。城市购买增减挂钩指标的费用流入农村,一部分给到腾退出宅基地的进城农民,让他们带着资源进城,一部分留在村集体作为乡村振兴建设资金。而且,因为城市新增建设用地的征收或占用是以进城农民退出宅基地复垦为耕地来获得的,城市化占用的耕地农民进城退出宅基地形成新的耕地,中国城市化就不会减少耕地,或在耕地没有减少的情况下面,中国城市化顺利地获取了建设用地。

   这样看来,人地挂钩城市化是一石多鸟的绝佳方案。

   这样一种城市化进程中的人地挂钩,更抽象的表达则是“要素市场化配置”,试图借市场的力量来有效配置资源,同时完成好的城市化和好的乡村振兴任务。不过,这里的市场并非真正的市场,而是通过政策设计出来的市场,因为农民腾退出宅基地并不会用来进行城市建设,而只是将宅基地复垦形成耕地,从而形成农村建设用地的减少,再通过城乡建设用地增减挂钩制度,允许城市新增相应城市建设用地指标。也就是说,通过增减挂钩政策人为设计出来一个土地要素市场,从而让本来与城市建设用地无关的农民宅基地可以通过腾退复垦形成联系,具有价值。既然是人为政策设计出来的,且制度设计的目标不是为了有效配置资源而是为了保护土地,这个时候的要素市场化配置,就只可能是一种特殊的市场。实际上,城市化占用土地需要的城市建设用地指标,之前一直是由国家根据地方经济社会发展需要下达的。指标是政策性的而非市场性的。

   宅基地与乡村振兴关系的更通俗理解,就是媒体报道时常用的宅基地是“沉睡”的资本,比如《人民日报》报道福建晋江宅基地改革试点的标题就是“沉睡的资本 这样被激活”,介绍安徽金寨县农村宅基地改革经验时的标题也是“‘沉睡’的资源这样被唤醒”,那么,这个“沉睡”的资源有多少呢?一般性的说法是大概有2亿亩农村宅基地,因为越来越多农民进城,这2亿亩宅基地的一半甚至更多可以腾退出来,作为“沉睡”的资本被激活,仅仅按每亩40万元计算,就可以形成40万亿资本量,这么巨大的资本用于乡村振兴,将对乡村振兴起到相当关键的作用。主张通过盘活“沉睡”农民宅基地来为乡村振兴筹资的学者很多,比如周其仁、郑新立、刘守英、姚树荣等等,对农村宅基地估值,从50万亿到100万亿都有,总之,这是一笔巨额财富,农民致富、乡村振兴将来都只能靠宅基地了。实际上政策部门受到这种思路的影响很大,之所以农村宅基地制度改革会不断引发整个社会关注也与此有关。当前全国各级地方政府正在规划乡村振兴,所有项目都涉到巨额资金投入,而几乎所有地方政府乡村振兴资金来源都是计划通过唤醒“沉睡”的宅基地资本。我们在调研中甚至不止一次听基层干部说,现在乡村振兴不缺钱,缺的是思路,他们的意见也就是只要允许做宅基地文章,允许跨区域进行增减挂钩指标交易,农村就可以通过指标交易获取大量乡村振兴资源。

   三、宅基地何种意义上是“沉睡”的资本?

   宅基地是农民免费获得无偿使用的一块用于自建住房的土地,一般都是坡地、旱地或荒地。因为免费获得无偿使用,农民进城以后一般也就将宅基地退出来,种树种大豆,条件好的改造为耕地种粮食。现在何以宅基地会引发广泛社会关注,并突然之间就成为沉睡的资本了呢?

   宅基地具有两个重要属性:一是区位,即每块宅基地都处在一个特定区位上面,这是宅基地的自然属性,二是政策属性,即宅基地是用于农民建房居住的农村建设用地。建设用地就是非耕地。在保持18亿亩耕地红线以及最严格耕地保护的背景下面,城乡建设用地增减挂钩政策出台,就使通过复垦宅基地为耕地,减少农村建设用地,增加了农村耕地,也就可以为城市增加相应的建设用地指标。

现在的问题有二,一是宅基地本来只是集体为农民免费提供无偿使用的一块用于建住房的荒地,何以现在将宅基地腾退出来复垦耕地,就可以换取新增城市建设用地指标,且可以获得比较高的交易指标收益呢?显然,这并非是宅基地复垦创造出来巨额财富,而是拜增减挂钩政策所赐,通过增减挂钩政策,国家试图将本应免费下达给地方政府的新增城市建设用地指标减少了,而让地方政府通过增减挂钩来获得部分新增城市建设用地指标,从而以宅基地为媒介向农村转移部分财富,正因此,有人称中国增减挂钩政策使中国农村宅基地具有类似英国土地发展权的性质。无论通过增减挂钩政策以宅基地为媒介将城市资源向农村转移是否合理,(点击此处阅读下一页)


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