返回上一页 文章阅读 登录

贺雪峰:宅基地、乡村振兴与城市化

更新时间:2021-07-14 10:29:34
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
增减挂钩都没有创造出财富,最多只是以宅基地为媒介将城市财富转移到了农村。问题是,无论是宅基地复垦还是复杂的增减挂钩制度的实施,都是有很高成本的,甚至不乏地方政府为了获取新增城市建设用地指标而强迫农民腾退宅基地,比如山东2020年合村并居的做法。也可能出现本来缺少进城安居能力的农民将宅基地腾退出来,进城失败后却无法返乡的情况。基本保障不允许失去,增减挂钩却可能让农民失去宅基地这个基本保障。

   宅基地复垦为耕地,耕地种粮食,一亩粮食每年产值不会超过2000元,按5%的财务成本,耕地价值最高不超过4万元/亩,而实际上全国耕地流转地租很少有超过1000元的。将宅基地复垦为耕地要付出很高的复垦成本,而且宅基地大部分都是不便于耕种的荒地,宅基地复垦出来的耕地质量不好,基础设施不配套也是肯定的。如此情况下面,宅基地复垦形成的新增城市建设用地指标动辄几十万元,这不能不说相当黑色幽默。

   以上是由宅基地政策属性而来的。

   除一般农业地区通过宅基地复垦借城乡建设用地增减挂钩获取城市转移而来资源以外,宅基地还有作为区位属性而来的财富性质。具体地说,位于沿海城市经济带内、城中村、城市郊区以及风景名胜地区农村,其宅基地区位便利,靠近城区或就在城区,宅基地上的房产就有相当于城市房产的价值。大量外来人口流入,城市土地住房稀缺,高昂的城市房价、活跃的租房市场和较高的房租,使得这些地区宅基地及宅基地上的住房具有了相当强的财产性质,一块宅基地就可能价值上百万元(虽然法律上宅基地是不允许买卖的)。如果允许宅基地进入市场交易,宅基地就可以产生出更高价值。

   无疑,在沿海城市经济带、城中村、城郊村和风景名胜地区拥有一块宅基地是相当划算的事情:第一,可以就近就业,第二,可将房屋出租,第三,可以获得与当地高价商品房等值住房便利却几乎不花钱。如果允许这些具有显著区位优势的宅基地上市,尤其是允许在宅基地上建商品房出售,就相当于将当前小产权房合法化了,这些具有区位优势地区农民就真的可以一夜暴富,成为地地道道的土地食利者。只是这些土地食利者的暴富并非他们真正创造了财富,也不代表全国所有农民因此可以获利。他们获利来自于之前由地方政府垄断、通过“土地财政”进入地方政府手中、最终主要用于城市基础设施建设的资源。简单地说,允许占有特定区位农村宅基地入市,没有创造出财富,而只是将之前主要用于城市基础设施建设的土地财政收入转移到了极少数城郊土地食利者。无论从城郊土地食利者暴富的合法性,还是土地财政收入减少对城市基础设施建设负面影响的公共性与正义性上,具有区位优势的农村宅基地直接入市都有待讨论。

   四、以宅基地筹措乡村振兴资源的三重困境

   试图主要通过农村宅基地来推进乡村振兴,筹措乡村振兴资金,会遇到三重困境。

   第一重困境就是在土地城市化已近完成时期,试图借城市建设需要新增建设用地,通过城乡建设用地增减挂钩来将城市建设用地增值收益转移到农村,已无可能。

   改革开放以来,中国进入快速城市化阶段,当前中国人口城市化率已超过60%,按学界相对一致的认识,中国城市化中,土地城市化是快于人口城市化的,一般预期中国人口城市化率达到75-80%即完成了城市化,按14亿人口计算,未来二十年时间中国将仍然有大约2亿农村人口进城,按每人100m2城市建设用地来计算,2亿进城人口需要新增城市建设用地3000万亩。因为当前中国土地城市化事实上是快于人口城市化的,就是说,未来中国需要城市建设用地最多不超过3000万亩,即使未来中国所有城市建设用地指标都只允许通过城乡建设用地增减挂钩来获得(这当然是不可能的),城市最多也只能容纳出3000万亩农村腾退出来的宅基地。而当前中国农村宅基地总面积在大概2亿亩,远远多于城市建设需要的3000万亩。

   郑新立等人希望通过扩大增减挂钩指标交易范围来提高增减挂钩指标价格。周其仁也有同样的建议,比如周其仁就说,要是让贵州腾退出来的宅基地卖到北京,肯定比仅仅卖到贵阳价格更高。中央出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》也提出“探索建立全国性的建设用地补充耕地指标跨区域交易机制”。郑新立和周其仁等人忽视了,在农村可以腾退宅基地数量接近无限而城市需要新增建设用地指标有限的情况下面,农村宅基地腾退形成增减挂钩指标就一定是一个买方市场,指标价格就只可能由众多卖方最低价来决定,这个最低价无限接近农村腾退宅基地的成本价,这个成本价在很多地区可能只有1、2万元/亩,指望靠这个价位的有限资源来进行乡村振兴,显然不靠谱。郑新立等人指望通过跨区域增减挂钩指标交易来为大概2亿亩农村宅基地定价,从而可以为农村筹措数十万亿甚至一百万亿资金,显然是不靠谱的。

   指望靠宅基地来实现乡村振兴的还有第二套方案,就是将农民宅基地卖给城里人,让城市人来农村买宅基地造别墅,看星星看月亮,让农民进城去。农民卖出宅基地拿着卖宅基地的钱进城去了,城里有钱人通过买农村宅基地建别墅,城里人成为了农村人。这样一来,因为收入较低的农民进城,高收入城市人下乡,城乡之间的收入差距就大幅度降低了。城市人下乡不仅买宅基地,而且投资建别墅,农村就成为有钱人休闲的地方,这样的农村自然也就会有更好的环境,美丽乡村指日可待,乡村自然而然也就振兴了。支持这套方案的学者如党国英就一再讲,应当将农民宅基地卖给城市人建别墅,乡村自然也就振兴了。郑新立多次为党国英背书,认同党国英建别墅的高论。刘守英则认为这样一来就可以让“城市回归本质,乡村拥有体面”。

   将农民宅基地卖给城市人建别墅的方案显然也没有可行性。首先的一点是,中国是人口众多土地资源稀缺的国家,在可见的未来,国家不可能允许城市人同时在城市有住房又到农村建别墅。在资源有限的情况下面,即使允许城市人到农村建别墅,国家也是一定要收取重税的,也就是说,城市人到乡下建别墅不可能成为普遍现象,而只可能是少数特例,因此不可能支撑起城乡人口的大幅度变动,及城乡居民收入差距的缩小,以及不可能带动整个乡村振兴。

   即使允许资本下乡,允许城市人到农村买宅基地建别墅,城市人也只可能到具有区位优势的农村买地建别墅,区位优势包括两个方面:交通便利、环境优美。因此,放开农村宅基地交易的结果就是,交通便利和环境优美的农村,宅基地可以卖到高价,一般农村宅基地则无人问津。浙江德清县莫干山就是一处交通便利和环境优美的地区,宅基地改革、民宿发展就可以红红火火。一般中西部农村资本则不愿下去。实际上,中国绝大多数宅基地资源都在中西部农村,乡村振兴的重点也在中西部农村,这些农村却几乎不能从国家允许资本下乡中得到好处。

   虽然放开城市资本下乡,缺少区位优势的中西部农村很难从下乡城市资本中获益,却很可能被泡沫化的过剩城市资本收割宅基地,从而失去进城失败的退路。简言之,越是缺少进城能力的农民越是可能通过将作为基本保障与退路的宅基地低价交易出去,以增加在城市立足的机会,一旦他们进城失败,他们也同时失去了返乡的退路。

   为了让更多不具有区位优势的农村农民也受益,一种建议是让农村建设用地和农民宅基地异地入市,即选择具有区位优势的耕地作为入市地块,由不具有区位优势农村农民的宅基地复垦为耕地,形成指标覆盖在具有区位优势的耕地上面,从而可以获取优势区位地块的区位收益。这里的问题是,具有区位优势耕地的农村和农民,凭什么会将这个区位优势让渡给不具有区位优势但有建设用地资源的农村和农民?有区位优势的土地是很少的,拥有宅基地的农村和农民却是很多的,有区位优势土地上的农村和农民必然倾向选择要价最低的建设用地来覆盖,结果就是,没有区位优势的农村和农民仅仅获得土地整理的成本价,具有区位优势农村和农民获得了所有优势区位的增值收益,包括耕地非农使用的增值收益。这部分优势区位农村和农民因此成为了事实上的土地食利者,因为土地交易而一夜暴富,绝大多数农村和农民却受益很少。

   通过宅基地来筹集乡村振兴资金的第二重困境是推高了中国城市化的成本。前面已经讨论过,中国城市化创造了世界城市化的奇迹,可谓既快又好,其中一个根本原因是借土地公有制实现了农地非农使用的“涨价归公”,城市快速发展与通过土地财政建设的良好城市基础设施形成了正反馈。城市快速发展又为进城农民提供了大量城市就业机会,进城农民也就有可能在城市获得稳定就业收入和在城市体面安居下来。试图以宅基地为媒介通过城市建设用地增减挂钩为农村筹措资金,即使宅基地是一个好媒介,增减挂钩是一个好的政策工具,人地挂钩也会提高城市建设用地成本,从而会造成城市化成本的上升。城市化成本上升,不仅会影响城市化快慢和城市生产力的发展,而且会直接影响进城农民就业机会的获取和在城市安居的难易。当前中国农民本来都是想进城,只有进城失败他们才回农村,所以,对于农民来讲,他们并没有期待农村生活比城市机会更多,质量更高,而只是将农村作为基本保障与退路,所以农民的主要关切是能在城市安居,乡村振兴对于农民来讲则是次要关切,且他们不能因为乡村振兴而失去了返乡退路。

   何况当前以宅基地为媒介以增减挂钩为工具的将城市资源向农村转移的办法,存在着两个几乎不可克服的痼疾:一是转移过程中存在严重的资源耗损,甚至一半以上资源都耗损了,二是转移资源分配不均,往往只是造成了少数具有区位优势农村和农民的一夜暴富与成为土地食利集团,而绝大多数中西部农村的农民却受益不多,更惶论乡村振兴了。

   五、乡村振兴的阶段性与中国城市化的一般道路

   当前理论界、政策部门乃至地方政府对乡村振兴的理解大都存在偏差,有急于求成的倾向。按乡村振兴战略规划,到2050年才能建成强富美的中国乡村,2050年距现在有30年时间,需要经历六个“五年计划”。乡村振兴战略能得以成功实现的前提是,中国顺利完成了城市化和现代化,中国农村大量人口已经在城市安居,中国不仅已经是发达国家,而且国家有足够能力为所有国民提供较高水平社会保障,且国家也有足够财力来重整全国山河,建设美丽乡村。

   当前阶段,乡村振兴战略的重点是为中国走出中等收入阶段避免落入中等收入陷阱而有所作为,这个作为最基本一点就是仍然要让农村充当中国现代化的稳定器与蓄水池,让农村仍然能够成为进城可能失败农民的退路。只有中国城市化完成了,现代化实现了,乡村振兴战略才可以获得足够国家财力支持,强富美的乡村才可能建成。

   当前一个时期,东部沿海发达地带农村实际上已经变成沿海城市经济带的内在组成部分,农村已经就地城市化了,农民也以工商就业为主了。没有城市化的沿海农村,因为距离城市很近或在城市带内,具有显著地利优势,就有了比较多的发展休闲旅游业、养老事业的机会,地方政府也有较多财力投入,也就可能率先在美丽乡村建设上有所作为。一些具有风景名胜的地区通过美丽乡村建设+风景名胜名片吸引游客,发展旅游等产业,从而具有率先实现乡村振兴的条件。对于全国绝大多数中西部农村,农民正在进城,乡村关系正在重组,城乡关系正在调整,甚至很多村庄已经空心化并将在不久就会消失,这个时候在乡村大量投入,建设美丽乡村,就是浪费资源,也是不可能实现乡村振兴的。

   以宅基地为媒介以城乡建设用地增减挂钩制度为工具的乡村振兴方案之所以行不通,就是因为这个方案与当前中国正处于快速城市化和正处在现代化关键阶段的现实不适应。这种方案不仅可能让进城农民丧失农村宅基地从而失去农村退路这一基本保障,而且会大幅度提高城市化成本,增加进城农民在城市安居的困难。

无疑,乡村振兴的主体应当是农民,乡村振兴首先是为了农民。当前城市化背景下面,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/127452.html
收藏